Chapitre 1 : Trois périodes de l'histoire récente des services correctionnels au Canada

J'ai eu la chance de faire carrière à une époque de changements radicaux dans la société canadienne, dans le système de justice pénale, et en particulier dans les services correctionnels. Le système de justice pénale a pris un nouveau tournant : autrefois impersonnel, inhumain et brutal, il est qualifié aujourd'hui de trop tolérant et de trop humain. Qu'il le soit ou non, c'est là un sujet qui peut alimenter les discussions. La question n'est pas de savoir s'il s'est produit un changement, mais plutôt d'éclaircir les causes de ce changement et de voir s'il est positif et si nous sommes engagés dans la bonne voie.

J'ai toujours espéré qu'un jour je pourrais prendre le temps de faire plus d'analyses et de recherche pour le bénéfice des futurs intervenants du secteur correctionnel, afin de leur transmettre une partie de la mémoire organisationnelle du Service canadien des pénitenciers, rebaptisé officiellement Service correctionnel du Canada en 1986. Durant mes 26 années de travail dans le domaine correctionnel, des chercheurs ont effectué de nombreux travaux sur les questions judiciaires et pénales, mais toutes ces recherches sont si spécialisées et si compartimentées qu'il est difficile de bien assimiler toute l'information et d'en comprendre le sens. Il nous faut prendre du recul et nous demander comment on peut intégrer tous ces renseignements dans un ensemble cohérent.

Je ne suis pas historien, mais je voudrais bien avoir l'énergie et le temps d'examiner l'évolution qu'a connue la fonction publique fédérale dans les années 1960 pour déceler les facteurs qui ont changé notre façon de mettre en oeuvre les programmes et de remplir notre mandat. Il semble bien que, durant ces années, on attachait beaucoup d'importance à la professionnalisation de la fonction publique et à la nécessité de s'écarter du modèle quasi militaire qui l'avait caractérisée jusqu'alors.

Dans le domaine correctionnel, le changement a probablement été plus frappant parce que le Service canadien des pénitenciers était impersonnel, assez brutal et rétrograde. Il ne correspondait pas à ce que l'on attendrait aujourd'hui de la fonction publique : c'était une organisation paramilitaire. Les employés étaient généralement d'anciens militaires, en particulier des hommes qui avaient fait l'une ou l'autre des Grandes Guerres. L'organisation et le fonctionnement du Service étaient fortement influencés par leur expérience.

Les détenus sont considérés comme les derniers des derniers dans la société, je suppose, et c'est ainsi que le personnel les traitait au début. Ce n'était pas par accident qu'ils aboutissaient en prison. Je ne suis pas de ceux qui oublient le tort effroyable qu'ils ont commis ni leurs victimes. Les gardiens n'avaient pas la vie facile. Ils étaient durs. Ils n'étaient pas bien rémunérés ni respectés. Il y avait une hiérarchie, et une loi du silence en vertu de laquelle les gardiens se couvraient les uns les autres. Je ne crois pas qu'on s'intéressait alors beaucoup au concept de services correctionnels.

Le système était de nature punitive et, même s'il y avait certaines activités que nous pourrions considérer comme des programmes, elles n'avaient pas une grande importance dans le travail du personnel. J'ai en ma possession la dernière lanière de cuir qu'on a utilisée au pénitencier de la Colombie-Britannique pour administrer des corrections aux détenus (cet objet est maintenant conservé avec les archives du pénitencier). Lorsque nous avons fermé cet établissement, j'étais le responsable du projet, et je me suis entretenu avec beaucoup de personnes qui ont goûté de la lanière et d'autres traitements aussi rudes. Ce que les gens semblent oublier, c'est que ce genre de traitements ne réduisait pas sensiblement le taux de criminalité. Il y avait beaucoup d'émeutes et de prises d'otages pendant cette période — il n'était pas inhabituel qu'il y ait chaque semaine une émeute dans l'un ou l'autre des établissements. Les comportements très étranges constituaient la norme.

La période de l'innovation : de 1966 à 1974

Pour favoriser la professionnalisation de la fonction publique, au début des années 1960, le Service des pénitenciers a embauché un groupe de personnes qui avaient pour tâche de changer l'image du système correctionnel. Il est important de mentionner qui étaient ces personnes. En Colombie-Britannique, il y avait Selwyn Roxborough-Smith, qui a pris la direction du service correctionnel de la province en 1962 et en a fait l'un des services correctionnels provinciaux les mieux organisés du Canada à cette époque. C'était un organisme avant-gardiste. À l'échelon fédéral, la personne la plus marquante a probablement été le commissaire Allan MacLeod. Il a joué un rôle central et a eu plus d'influence que quiconque sur l'avenir des services correctionnels bien que, selon moi, personne ne l'ait reconnu à l'époque.

À cette époque, on n'était pas très réceptif aux idées nouvelles sur les services correctionnels. Le commissaire MacLeod a donc embauché un certain nombre de personnes très instruites, comme Edgar Epp, John Braithwaite, John Maloney, Jim Murphy et Art Trono. Ces hommes qui sont arrivés au début des années 1960, avaient un défi énorme à relever : faire du Service des pénitenciers un organisme public convenable. Et tous étaient des hommes formidables. Ils ont éprouvé beaucoup de difficultés parce qu'ils avaient affaire à un système où régnait la brutalité. Ils devaient modifier un système paramilitaire caractérisé par l'hostilité et l'indiscipline, et essayer d'y instaurer toute une nouvelle série de valeurs. La majorité de ces hommes travaillaient auparavant dans le secteur des sciences sociales, domaine pour lequel le système correctionnel n'avait aucun respect. Ils ont dû faire preuve d'une grande ténacité parce que l'organisation s'opposait aux changements. Ils ont dû employer toutes les compétences, les connaissances et la diplomatie qu'ils possédaient.

Art Trono a été l'un des chefs de file de cette période. Il est un bon ami et mon ancien patron. L'autre jour, je discutais avec lui de ses expériences, et il me disait : « Tu sais, il y avait parfois des choses tellement affreuses qu'il valait mieux ne pas nous y arrêter et essayer plutôt de faire ce que nous avions le pouvoir de faire. Quand nous voulions en faire trop, nous n'étions plus capables de faire quoi que ce soit. » Ces hommes ont dû user de sagesse pour déterminer exactement la façon dont ils allaient procéder. Je crois qu'ils ont réussi en recrutant graduellement la nouvelle vague de professionnels et d'administrateurs qui allaient apporter les changements. C'est probablement l'une de leurs grandes réussites : avoir su s'entourer de personnes qui possédaient les compétences et les habiletés utiles.

En 1966, les choses ont commencé à changer. Je considère qu'il s'agissait du début d'une période de changement parce que c'est alors qu'on a construit les premiers nouveaux établissements au Canada — comme Drumheller en Alberta, Matsqui en Colombie-Britannique, Springhill en Nouvelle-Écosse, Warkworth en Ontario et quelques-uns au Québec - des pénitenciers très différents des vieilles forteresses que nous avions jusque-là. Les nouveaux établissements étaient un peu plus petits que les anciens, et conçus pour favoriser la mise en œuvre de programmes correctionnels, selon nos connaissances à l'époque, et pour nous permettre de modifier notre façon de faire les choses. Je sais bien que, d'après les normes d'aujourd'hui, il ne s'agissait probablement pas de grands changements, mais c'était des changements considérables pour l'époque.

L'établissement Matsqui était encore plus important que les autres parce qu'il avait été conçu au départ comme un centre de traitement pour héroïnomanes. Pour la première fois, on avait reconnu qu'il fallait trouver un moyen de traiter la dépendance à la drogue comme un problème de santé plutôt que comme un problème de criminalité. On a mis le programme en place, mais par la suite, on l'a jugé imparfait. Il n'a pas obtenu le succès dont beaucoup avaient rêvé, et le centre a fermé ses portes. L'idée que nous serions capables de trouver une solution magique au problème de la toxicomanie s'est évanouie. Au fond, nous ne sommes pas rendus plus loin aujourd'hui à cet égard que nous l'étions à l'époque. Nous continuons essentiellement de traiter un problème médico-social comme s'il s'agissait d'un problème de criminalité. Ce n'est que récemment que les forces policières et les responsables des politiques ont commencé à se demander sérieusement si c'est bien la meilleure façon de traiter un problème social épineux. Lorsque l'on songe aux conséquences de tous les comportements criminels qui y sont associés, on peut effectivement se demander s'il n'y aurait pas de meilleurs moyens d'aborder le problème. Au moins, on envisageait qu'il existait une façon plus efficace et, même si on n'a pas réussi, cela nous a probablement donné une certaine indication de ce qui fonctionnerait et de ce qui ne fonctionnerait pas.

J'appelle période de l'innovation la fin des années 1960 et le début des années 1970, jusqu'à 1974 environ. Ce qu'il y a eu de particulier durant cette période, c'est qu'on a mis en place de nombreux nouveaux programmes et qu'il y avait, j'en suis certain, au moins une personne sur dix qui estimait connaître la bonne façon de traiter les comportements criminels. Nous avions une pléthore de programmes : formation psychosociale, groupes de formation, et tout ce qui est venu avec les années 1960. La période de 1966 à 1974 a donc été essentiellement marquée par une très grande variété de programmes. Mais il n'y avait pas de structure, ce n'était pas fondé sur un modèle particulier, et tout cela était assez aléatoire. C'était à quiconque avait la meilleure idée de la semaine. On ne s'ennuyait pas.

Pour un jeune professionnel, cette période offrait un grand intérêt. Je me souviens de personnes comme David Berner (qui est maintenant journaliste) et de son groupe appelé X-Kalay. Ce n'était qu'un des modèles qui ont vu le jour durant cette période à l'intention des ex-toxicomanes; ils faisaient appel à diverses techniques, avec plus ou moins de succès. De façon générale, il n'y avait pas de théorie correctionnelle. Il existait de nombreuses théories sur le comportement criminel, mais il n'y avait aucune stratégie globale sur la manière de traiter les comportements criminels. Il se faisait beaucoup de recherche et il y avait de nombreuses idées, mais tout cela n'était pas structuré.

On expérimentait alors activement les programmes de mise en liberté et de permissions de sortir. De nombreux délinquants ont été libérés dans la collectivité pour diverses raisons. Les décideurs ont probablement été imprudents dans certains cas, et il est arrivé que des délinquants commettent des crimes pendant qu'ils purgeaient leur peine dans la collectivité. La tolérance à l'égard de ce genre d'incidents n'étant pas très grande, on a ralenti le pas et presque éliminé l'initiative. Malgré toutes les innovations considérables de cette période, ce n'est que beaucoup plus tard qu'on en est arrivé à un modèle global.

Le règne des comités d'enquête : de 1975 à 1988

La période suivante a commencé au milieu des années 1970. Elle a pris naissance à la suite des difficultés éprouvées dans les prisons à cette période : prises d'otages, émeutes et autres genres de désobéissance civile. Les médias se sont prononcés vigoureusement, jugeant que les prisons étaient inefficaces et que les droits des prisonniers étaient violés. Des groupes de pression sont apparus pour défendre les droits des délinquants, et on ne parlait plus que des droits de la personne. On considérait alors que le système n'était pas particulièrement propice à une approche réellement correctionnelle. L'expérience du pénitencier de la Colombie-Britannique, avec ses prises d'otages, s'est avérée un exemple typique au Canada, et sans aucun doute dans toute l'Amérique du Nord. Elle a donné lieu à toutes sortes de réactions. D'une part, nous essayions de libéraliser nos politiques pour qu'il y ait moins de violations des droits de la personne et des droits des délinquants; d'autre part, nous formions des équipes d'intervention beaucoup mieux préparées et utilisions des techniques de sécurité beaucoup plus perfectionnées.

En 1977, un sous-comité parlementaire qui avait étudié les institutions pénitentiaires a déposé son rapport, connu sous le nom de rapport MacGuigan. De nombreux comités ont examiné les services correctionnels, mais celui-ci semblait avoir une plus grande importance. Il a jeté un regard sévère sur le système correctionnel, critiquant en particulier l'organisation et soulignant que nous ne répondions pas aux attentes de la population canadienne. Il était très accablant sous certains aspects.

C'est ainsi qu'a commencé ce que j'appelle le règne des comités d'enquête. Nous sommes devenus tellement régis par les enquêtes que toute faille faisait l'objet d'une enquête, soit interne ou externe. Ces enquêtes menaient habituellement à des prescriptions très précises et très étroites quant aux améliorations qui devraient être apportées au Service. Même si les questions examinées étaient généralement pertinentes et nécessitaient des correctifs, il arrivait souvent que le comité d'enquête soit tellement axé sur un aspect qu'il en oubliait ou en compliquait d'autres. On n'obtenait jamais vraiment de solution globale. Nous tentions de chercher les failles et de justifier celles qui étaient analysées par les comités, et nous passions complètement à côté de plusieurs problèmes.

Cette tendance s'est poursuivie jusqu'à tout récemment. J'espère qu'elle s'atténuera avec les nouvelles méthodes de travail et que nous n'aurons pas toujours à nous guider sur des résultats d'enquêtes pour élaborer des politiques correctionnelles. Il nous faudrait procéder de façon plus rationnelle. Mais cette tendance est prononcée, et elle relève des attitudes profondément ancrées de la population. Peu importe la position que le commissaire du moment adopte, même si elle est rigoureuse, il nous faut accepter le fait que la population demande plus de comptes qu'elle ne l'a jamais fait auparavant. Même à l'interne, les motifs d'enquête sont nombreux. Nous enquêtons sur tout, y compris sur des incidents qui ne semblent pas pertinents; dès que nous croyons qu'un incident pourrait faire l'objet de critiques de la part de la population, nous enquêtons. Chaque évasion, chaque mauvais comportement ou chaque perturbation mineure qui serait normalement considérée comme affaire courante donne lieu à une enquête, interne ou autre. Il ne s'agit pas de fermer les yeux sur ce qui va mal, car nous voulons effectivement apprendre de nos erreurs, mais toutes ces enquêtes exigent beaucoup d'énergie. Heureusement, Jim Vantour — qui avait la responsabilité de toutes les enquêtes à Ottawa — était une personne raisonnable et compétente, et il a pris des initiatives qui allaient permettre de réduire les inconvénients de cette pratique. Criminologue universitaire très respecté, il a pris en main la question des enquêtes internes. Mais celle-ci était et reste encore un grand défi à relever, qui a ouvert la voie à de nouvelles façons de mener nos activités. Aujourd'hui, la population s'attend à ce qu'il y ait des enquêtes sur tout. Lorsqu'un délinquant meurt, même de mort naturelle, il y a une enquête du coroner parce que nous ne pouvons souffrir que l'on soupçonne la possibilité d'une faille dans la garde du délinquant. Il s'agit là de l'un des héritages de cette période.

L'autre héritage est l'importance accordée à l'organisation. On se demandait alors : « à quoi notre organisation ressemble-t-elle, et comment peut-on la restructurer ? » Au Service, la période a été particulièrement marquée par la nomination de Don Yeomans au poste de commissaire, en 1978. C'était un homme d'affaires et un comptable qui s'intéressait beaucoup à l'organisation et à la gestion. Même s'il avait une connaissance limitée du secteur correctionnel, j'avais beaucoup de respect pour son travail. Il lui a fallu quelque temps pour comprendre les défis qui se présentaient à lui (comme il en aurait fallu à n'importe qui), mais il a vraiment essayé de professionnaliser l'organisation et de la moderniser. Don Yeomans a fait beaucoup pour restructurer l'organisation afin qu'elle soit mieux gérée et plus responsable, en particulier sur le plan financier.

Il a conçu différents modèles de structures, dont plusieurs ont été mis à l'essai. C'était la première fois que nous tentions d'intégrer la sécurité et les autres pratiques correctionnelles. Pendant cette période, il y avait encore deux systèmes parallèles : la sécurité et les services correctionnels, qui visaient à promouvoir le changement et offrir des programmes. Ces deux volets n'avaient jamais été coordonnés, et il y a eu de gros problèmes. Un peu plus tôt, nous avions essayé d'instaurer le modèle des unités résidentielles, conçu en Californie, afin d'intégrer les opérations correctionnelles et la sécurité. Ce modèle a été mis en place à divers degrés dans tout le Canada; certains établissements l'ont adopté intégralement alors que d'autres ne l'ont jamais adopté. Théoriquement, le modèle était valable mais, en pratique, il ne fonctionnait pas aussi bien qu'il aurait dû (sauf dans certains établissements comme Springhill, dans les Maritimes). Dans le cadre de son travail, Don Yeomans a instauré ce que nous appelons maintenant la gestion par unité, qui est le modèle organisationnel utilisé actuellement dans tout le pays. Le modèle a fait l'objet de divers changements, et il a fallu beaucoup de temps pour le rendre entièrement opérationnel. Nous y sommes presque arrivés aujourd'hui.

La période de la professionnalisation : de 1988 jusqu'à maintenant

Nous sommes maintenant entrés dans une nouvelle période, que j'appellerais la période de la professionnalisation, durant laquelle l'organisation est devenue beaucoup plus professionnelle et organisée selon des modèles généraux. Cette période a commencé avec la nomination d'Ole Ingstrup au poste de commissaire en 1988. Cet homme avait une vision d'une organisation beaucoup plus organisée et plus professionnelle, fondée sur un ensemble bien défini de valeurs et de principes, où les politiques seraient harmonisées avec les valeurs. Après avoir assumé les fonctions de commissaire pendant quatre années, il a exercé pendant les quatre ans suivants d'autres fonctions au sein de l'administration publique, puis il a repris le poste de commissaire en 1996. C'est un homme extrêmement exigeant, qui a des attentes très élevées en matière de rendement. Il n'a aucune patience pour les imbéciles, et il n'est pas de ceux qu'on peut manipuler ou influencer pour qu'ils changent d'avis ou dévient de leurs projets.

Sous sa direction, on a commencé à valoriser la recherche et à considérer les structures comme des outils qui doivent être efficaces plutôt que comme des règles auxquelles il faut se plier servilement. Sa conception des politiques est différente. Il s'est débarrassé de nombreuses politiques qui étaient en place depuis des années et qui étaient démodées, il a redéfini toutes nos orientations générales et les a beaucoup simplifiées. Il a apporté une attitude pragmatique et rigoureuse au Service, comme d'autres l'ont fait aussi (je parle surtout du commissaire parce qu'il est le dirigeant de l'organisation). Il accorde une très grande importance aux droits de la personne - c'est presque une obsession pour lui — non seulement dans le traitement des délinquants, mais aussi dans le traitement du personnel, et dans les relations entre les uns et les autres.

Le plus important à ses yeux, c'est le respect de la primauté du droit. Il souscrit de façon absolue au principe selon lequel l'organisation doit respecter la loi. Selon lui, si la loi est absurde et qu'on ne peut pas la respecter, il faut essayer de la changer. On ne peut pas décider arbitrairement quelles lois et quelles règles on va suivre. Cette question a causé des problèmes à l'organisation; en effet, il arrive souvent que les organisations ne respectent pas autant la loi qu'elles le devraient. Elle a même touché les droits des délinquants et notre responsabilité de traiter les cas avec diligence. Il y a dans la loi des règles qui définissent le moment où nous devons examiner les dossiers des délinquants en vue d'une libération conditionnelle. Pourtant, nous avons souvent fait preuve de négligence en n'incitant pas les délinquants à demander la mise en liberté en temps opportun, comme le prévoit la loi, ou en ne leur assurant pas un accès suffisant aux services de santé et à la procédure de règlement des plaintes. Nous avons une procédure de règlement des griefs des délinquants que nombre d'entre nous trouvent ennuyeuse, mais il reste qu'elle est prescrite par la loi. Nous devons faire en sorte que les délinquants puissent avoir recours à cette procédure s'ils estiment avoir été lésés.

La situation n'est pas facile parce qu'il y aura toujours des délinquants qui abuseront du système. Des gens qui, simplement par plaisir, déposent une centaine de griefs par jour seulement pour occuper votre temps ainsi que des avocats de prisons qui s'appuient sur des causes frivoles et vous inondent de paperasse. C'est là que réside le problème : que faire dans ces cas ? Ce ne sont pas les plaintes occasionnelles d'un délinquant qui posent problème; c'est lorsqu'il y a abus, et pourtant la loi exige que nous agissions d'une certaine façon. Nous essayons de prévoir ce genre de cas maintenant.

Au Canada, nous n'avons jamais connu autant d'abus du système de justice qu'aux États-Unis. Cela est en partie dû au fait que nous avons accordé plus d'importance aux questions de droit de la personne, et en partie au fait que nous avions des mécanismes internes de règlement des griefs, alors que beaucoup de nos contemporains américains n'en avaient pas. Dans bien des cas, ils étaient incapables de régler les plaintes déposées par les délinquants. Pour beaucoup de plaintes que nous réglions à l'interne, il leur aurait fallu aller devant les tribunaux fédéraux. Au Texas, il y a probablement eu plus de contestations judiciaires que partout ailleurs; ce sont donc pratiquement les tribunaux fédéraux qui décidaient de la politique du service correctionnel du Texas. Nous avons évité certaines des embûches; nous faisons bien l'objet de poursuites judiciaires à l'occasion mais, en comparaison, leur nombre est relativement petit et il s'agit habituellement de cas exceptionnels.

En plus de l'importance que nous accordons à la primauté du droit, nous avons maintenant une approche beaucoup plus scientifique dans les programmes. Nous regardons maintenant très sérieusement les résultats des recherches pour voir ce qui est efficace et ce qui ne l'est pas. Nous sommes méthodiques lorsque nous mettons des programmes en place.

Les choses ont aussi changé sur le plan de l'architecture : nous avons réfléchi à différents modèles d'hébergement pour les détenus. Cela m'a toujours ennuyé de me promener dans les longues rangées de blocs cellulaires de nos prisons traditionnelles du Canada et de l'Amérique du Nord en général, et de constater la stérilité, le gaspillage et l'oisiveté. Je suis persuadé que ces délinquants passent une grande partie de leur temps à se demander comment ils vont se procurer de la drogue ou comment ils commettront leur prochain crime. L'architecture est loin d'être une question frivole; au contraire, elle est très importante. Nous persistons à fignoler des modèles démodés mais, heureusement, nous avons fini par donner à nos établissements à sécurité minimale une architecture qui incite beaucoup plus les délinquants à changer et qui leur apprend à vivre de façon indépendante, et ce, à meilleur coût que ce ne serait possible dans les prisons traditionnelles. C'est là une idée qui a été lancée par le commissaire actuel, en 1988. L'établissement William Head, sur l'île de Vancouver, a été le premier à adopter un modèle d'unités résidentielles autonomes, ce qui était très différent des blocs cellulaires que nous avions toujours connus jusqu'alors. Par la suite, tous les établissements à sécurité minimale au Canada ont pratiquement adopté ce modèle. Celui-ci s'est révélé manifestement supérieur, que ce soit pour favoriser la sécurité ou pour apprendre aux délinquants à vivre de façon autonome. Il permet aussi de réduire le coût de l'hébergement et de faire économiser de l'argent aux contribuables.

J'espère qu'on adoptera aussi ce modèle pour les établissements à sécurité moyenne dans l'avenir. Je ne crois pas que l'on construira beaucoup de prisons dans les 10 à 15 prochaines années, ni qu'il y aura une grande augmentation de la population carcérale. Je suis absolument convaincu que nous pourrons loger beaucoup plus de délinquants dans des établissements à sécurité minimale que par le passé. À mon avis, l'expansion se fera plutôt de ce côté, et peut-être dans le réaménagement de certains de nos établissements plus anciens. De toute évidence, cette solution fonctionne à William Head.

Nous aurons toujours besoin des prisons traditionnelles. Il y a encore dans le système des individus très dangereux, non maîtrisés, qui ont des troubles du comportement, qui ne sont pas faciles à gérer et qui représentent un réel danger pour la collectivité, un risque d'évasion et un risque de violence, où qu'ils soient. Heureusement, ce groupe est assez restreint — environ 20 % de la population carcérale. Sur la population de 1 700 délinquants de la région du Pacifique, il y en a environ 130 en sécurité maximale, à l'établissement Kent. Les autres qu'on pourrait classer dans ce groupe sont des délinquants logés au centre psychiatrique régional : des patients atteints de troubles mentaux ou de troubles graves de la personnalité ou du caractère. Ces délinquants représenteraient un risque considérable s'ils étaient dans la collectivité. Tous les autres délinquants se situent quelque part entre les deux extrêmes.