Évaluation des accords d'échange de services

Rapports d'évaluation

Dossier no 392-2-90

Évaluation des accords d'échange de services

Division de l'évaluation
Secteur des politiques
Mars 2012

Remerciements

L’équipe d’évaluation aimerait remercier les employés du SCC, et les représentants provinciaux et territoriaux ayant pris part à l’évaluation et fourni leurs points de vue sur les accords d’échange de services du SCC. Les membres de l’équipe aimeraient également remercier le personnel de la Direction de la gestion des ressources du SCC, surtout François Paquin, Analyse et stratégies financières, de l’orientation et des conseils qu’il a fournis. Par ailleurs, nous avons reçu l’aide de Barry McGinnis, Marty Maltby et Diane Foran, de Relations intergouvernementales, et des administrateurs régionaux, Politiques et planification. Nous aimerions également remercier Joel Ndayubaha, Elizabeth Loree, Julia Fera, Adam Crawford et Melissa Kingston de leur soutien et de leurs compétences en ce qui concerne la création du présent document.

Équipe d’évaluation

Nicole Allegri
Gestionnaire par intérim, Évaluation

Bertha May
Évaluatrice principale par intérim

Rhea Adhopia
Agente d’évaluation

Lysiane Paquin-Marseille
Agente d’évaluation par intérim

Kossi Aziaba

Analyste  subalterne à l’évaluation

Signatures

……………………………………………
Don Head
Commissaire
Service correctionnel du Canada

……………………………………………
Date

……………………………………………………
Bernard Marquis
Directeur exécutif par intérim, Division de l’évaluation
Secteur des politiques

02-03-2012
……………………………………………………
Date

Sommaire

L’évaluation des accords d’échange de services (AES) a commencé en mars 2011  conformément au Plan d’évaluation 2009-2014 (SCC, 2009) du Service correctionnel du Canada (SCC). Le rapport portait sur les 13 AES conclus entre le SCC et les ministères des Services correctionnels des provinces et des territoires. La stratégie d’évaluation consistait à examiner la pertinence et le rendement (y compris l’efficacité, l’efficience et les économies réalisées) des AES d’un point de vue national, conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor (SCT, 2009). Pendant l’exercice 2009-2010, les AES représentaient 1,40 % des dépenses de programmes directes du SCC.

La responsabilité de loger les délinquants condamnés à une peine d’incarcération est partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux et territoriaux.

L’évaluation a déterminé que les AES étaient pertinents, en ce sens qu’ils répondaient à un besoin continu. Les AES correspondaient aux priorités et objectifs du SCC et étaient conformes aux mandats des provinces et territoires. Par ailleurs, les objectifs des AES étaient harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

L’évaluation a révélé que les AES jouaient un rôle important dans la gestion des délinquants au Canada.  Il a été également constaté que les AES permettaient au SCC et aux gouvernements provinciaux et territoriaux de collaborer et de maintenir cette collaboration. Même si les AES ont donné lieu à une collaboration, l’évaluation laisse entendre que l’échange de renseignements entre le SCC et les gouvernements provinciaux et territoriaux pourrait être amélioré.

En ce qui a trait au rendement, l’évaluation a montré que les AES sont efficaces, efficients et rentables. En ce qui concerne l’efficacité, les AES sont efficaces, car ils permettent la mise en place d’un système correctionnel intégré au Canada, qui soutient d’autres activités correctionnelles et de réinsertion sociale. L’efficience, quant à elle a été déterminée à la lumière de la surveillance des délinquants près de leur collectivité d’origine, soit dans la collectivité,  soit en établissement. Les délinquants sous responsabilité provinciale ou territoriale étaient en mesure de participer à des programmes correctionnels pendant leur incarcération au SCC, tandis que les délinquants sous responsabilité fédérale pouvaient participer à des programmes correctionnels à Terre-Neuve-et-Labrador. En ce qui a trait aux économies réalisées, on a déterminé que les AES ont un bon rapport coût-efficacité et qu’ils sont équitables, en ce sens que les coûts facturés par les deux parties (le SCC ainsi que les provinces et territoires) sont établis en fonction d’un taux fondé sur les coûts réels engagés pour loger les délinquants. Ces taux sont établis dans l’AES et, habituellement, ils augmentent chaque année d’un montant prédéterminé, convenu au moment de la signature de l’AES.

Liste des conclusions

Liste des recommandations

Liste des acronymes

AAP
Architecture d’activités de programme
AC
Administration centrale
AES
Accord d’échange de services
APC
Agent de programmes correctionnels
BPR
Bureau de première responsabilité
CCC
Centre correctionnel communautaire
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CR
Cadre de référence
CRC
Centre résidentiel communautaire
CT
Conseil du Trésor
DC
Directive du commissaire
ET
Écart-type
LSCMLC
Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition
MC
Mémoire au Cabinet
MPCI
Modèle de programme correctionnel intégré
NID
Numéro d’identification du délinquant
OPC
Opérations et programmes correctionnels
PAG
Plan d'action de la gestion
PNILO
Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations
PSSCA
Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones
RADAR
Rapports automatisés de données appuyant la réinsertion
RSCMLC
Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition
SAS
Statistical Analysis Software
SCC
Service correctionnel du Canada
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SD
Système dactyloscopique
SGD
Système de gestion des délinquant(e)s
SIGFM
Système intégré de gestion des finances et du matériel
SP
Sécurité publique Canada

Introduction

Dans le Plan d’évaluation 2009-2014 du Service correctionnel du Canada (SCC), il est indiqué que l’évaluation des accords d’échange de services (AES) était une priorité pour 2010-2011; la planification préliminaire du projet a donc commencé en août 2010. Le processus d’évaluation était directement fondé sur la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT, 2009) et examinait si les AES continuaient d’être pertinents, s’ils étaient harmonisés avec les priorités, les rôles et les responsabilités du SCC et du gouvernement fédéral et s’ils avaient un bon rendement (y compris en ce qui a trait à l’efficacité, à l’efficience et aux économies réalisées). Les résultats, présentés ci-dessous, aideront la haute direction à prendre des décisions stratégiques concernant les politiques et les investissements relativement aux AES conclus entre le SCC et les provinces et territoires. La présente évaluation porte précisément sur les AES conclus entre le SCC et les ministères des Services correctionnels des provinces et des territoires.

Contexte

Les AES sont des accords conclus entre les gouvernements fédéral (SCC) et provinciaux et territoriaux concernant la détention provisoire, le transfèrement et la surveillance des délinquants dans la collectivité. Dans ces accords, on décrit en détail les rôles et les responsabilités de chaque administration et présente des protocoles précis concernant les tarifs journaliers, l’échange de renseignements sur les délinquants et la facturation pour veiller à ce que l’administration de la justice soit menée d’une manière rentable qui perturbe le moins possible la vie des délinquants, respecte leurs droits légaux, favorise leur réinsertion sociale en tant que citoyens respectueux des lois et  soutienne la gestion de leur cas (LSCMLC, 1992). Les AES sont également établis aux termes des articles 15, 16 et 29 de la LSCMLC, des articles 11 à 16 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et des paragraphes 4(2) et (3) de la Loi sur les prisons et les maisons de correction (Delveaux, Luong, Fabisiak, Scarfone, Nolan, 2008).L’ensemble des provinces et des territoires ont intégré à leur loi sur les services correctionnels les échanges intergouvernementaux de services. Le Tableau 1 indique les renvois aux AES dans chaque province et territoire.

Tableau 1
Dispositions des lois provinciales et territoriales sur les services correctionnels relatives aux AES
Note de bas de page 1
Province/Territoire Article des lois sur les services correctionnels

Colombie-Britannique

Paragraphe 11(1)

Alberta

Articles 8 et 13

Saskatchewan

Paragraphes 7(1) et 23(1)

Manitoba

Article 6

Ontario

Paragraphes 8(1) et 8(4)

Québec

Article 35

Nouveau-Brunswick

Articles 3 et 4

Nouvelle-Écosse

Article 3

Île-du-Prince-Édouard

Article 19

Terre-Neuve-et-Labrador

Article 10

Territoires du Nord-Ouest

Article 31

Yukon

Article 4

Nunavut

Article 31

Plus précisément, voici les trois types d’AES :

  • Entente de transfèrement : autorise le placement de délinquants sous responsabilité fédérale dans des établissements provinciaux ou territoriaux ou de délinquants sous responsabilité provinciale ou territoriale dans des établissements du SCC. Plus précisément, les ententes de transfèrement visent à loger les délinquants près de leur collectivité d’origine, à répondre à leurs besoins culturels, à fournir à ceux qui ne peuvent se trouver dans la population carcérale générale une protection et des services, à fournir à tous les délinquants un accès à des programmes et des services donnés et à leur permettre d’exercer leurs droits prévus par la loi.

  • Entente de détention provisoire : permet la garde temporaire d’un délinquant sous responsabilité fédérale dans un établissement provincial ou territorial pour des raisons précises, notamment un mandat de suspension ou l’arrivée tardive du délinquant à un établissement du SCC après l’imposition de sa peine.

  • Accord de services correctionnels communautaires : permet la fourniture aux délinquants d’une partie ou de l’ensemble des services correctionnels communautaires, résidentiels ou non, dans la province ou le territoire en question (SCC, 2001a) 

Chaque province et territoire a un AES avec le SCC, mais les accords se trouvent à différentes étapes. Parmi les 13 AES, huit sont des ententes signées en vigueur (Territoires du Nord-Ouest, Saskatchewan, Ontario, Nunavut, Terre-Neuve-et-Labrador, Yukon, Île-du-Prince-Édouard et Colombie-Britannique), l’accord avec le Québec n’a pas de date de fin, mais les tarifs journaliers sont renouvelés chaque année, et quatre accords (Alberta, Manitoba, Nouveau-Brunswick et Nouvelle-Écosse) font l’objet de nouvelles négociations.

Les Lignes directrices - Accords interjuridictionnels d’échange de services du SCC décrivent précisément la façon dont les AES sont négociés, résiliés, négociés à nouveau ou modifiés, définissent le contenu de l’ensemble des AES et présentent les processus concernant l’approbation et la mise en œuvre de tous les AES. On commence à négocier les AES environ un an avant leur date d’expiration. À l’échelle provinciale et territoriale, le négociateur principal est bien souvent le directeur des Services correctionnels et, parfois, le directeur des Finances. Conformément aux lignes directrices, le SCC peut mettre sur pied un comité directeur et un groupe de travail pour faciliter les négociations des AES avec les représentants provinciaux et territoriaux.

Profil d’activité des AES

Une analyse approfondie du Système de gestion des délinquant(e)s (SGD) du SCC a révélé que les activités réalisées dans le cadre des AES sont utilisées à diverses fins. La présente section fournit un bref aperçu des activités des AES menées au cours des cinq dernières années. Une description plus détaillée des activités figure à l’APPENDICE C.

L’évaluation portait sur les activités des AES consignées dans le SGD  portant sur la période allant de 2006-2007 à 2010-2011. On a découvert que les régions du Pacifique et de l’Ontario n’avaient pas entré de données sur les AES dans le SGD. Cependant, à la demande de l’équipe d’évaluation, ces deux régions ont fourni des données rétrospectives. Une fois les données triées et nettoyées en raison de divers problèmes relatifs à la qualité des données, comme il est décrit dans la section Limites, les chiffres ont été réduits. Plus précisément, 31 407 activités des AES demeuraient : 10 % en Atlantique; 31 % au Québec; 38 % dans les Prairies et 24 % Note de bas de page 2 dans la région du Pacifique. En ce qui concerne la région de l’Ontario, l’étendue des problèmes relatifs à la qualité des données en a empêché l’analyse; par conséquent, elles n’ont pas été incluses dans le présent rapport. Ces activités des AES ont été menées dans plus de 98 établissements fédéraux, provinciaux et territoriaux.

La vaste majorité (98 %) des activités des AES avaient trait à la surveillance de délinquants sous responsabilité fédérale par des autorités correctionnelles provinciales et territoriales, tandis que 2 % des activités des AES concernaient la surveillance des délinquants sous responsabilité provinciale ou territoriale par les autorités fédérales.

Les activités des AES étaient menées pour diverses raisons. Une grande proportion des activités des AES visent la détention, le transfèrement ou le transport de délinquants nouvellement condamnés ayant renoncé au délai prévu pour le transfèrement Note de bas de page 3 et la détention provisoire (c.-à-d. que l’administration visée par l’AES est temporairement responsable de la surveillance du délinquant). Environ 6 % des activités des AES ont été utilisées pour la détention permanente (c.-à-d. quand le délinquant purge toute sa peine dans l’administration visée par l’AES) des délinquants dans des établissements provinciaux ou territoriaux ou fédéraux. Au nombre des autres raisons moins fréquentes de recours aux activités des AES, on compte les délinquants en détention préventive ou faisant l’objet d’évaluations psychologiques, la surveillance dans la collectivité des délinquants en semi-liberté, en liberté conditionnelle totale et en liberté d’office, les délinquants dans la collectivité étant réincarcérés et les mandats du lieutenant-gouverneur. Une liste complète des raisons du recours aux activités des AES figure à l’Appendice D.

Généralement, les activités des AES sont à court terme. Plus de 90 % des activités des AES ont duré 30 jours ou moins, la durée moyenne des activités étant d’environ 16 jours. Le nombre d’activités des AES par délinquant variait. En moyenne, les délinquants ont participé à une ou deux activités des AES.

En conclusion, on fait appel aux AES pour de multiples raisons, dont la plupart sont administratives. La majorité des activités visent la détention à court terme.

Aperçu des profils de délinquants et de peines

La majorité des délinquants participant aux AES étaient des hommes (plus de 90 %). Près des deux tiers des délinquants étaient de race blanche et environ le cinquième, autochtones. La vaste majorité (plus de 90 %) des peines pendant lesquelles une activité des AES a été menée étaient d’une durée déterminée et plus de la moitié des peines visaient une infraction mentionnée à l’annexe I Note de bas de page 4.

La vaste majorité des activités des AES (plus de 95 %; n = 17 805) étaient liées à des délinquants ayant des besoins et présentant des risques moyens  ou élevés (plus de 88 %; n = 16 558). Les données sur la cote du délinquant par rapport à son risque, à sa motivation, à sa réinsertion sociale et à ses besoins globaux n’étaient pas accessibles pour 45 % (n = 10 716) des activités des AES dans le SGD; cette proportion était de 26 % (n = 1 938) dans la région du Pacifique. Encore une fois, en ce qui a trait aux données du SGD, la majorité (95 %, n = 10 117) des délinquants n’avaient pas encore de cote de sécurité, car il s’agissait des 30 premiers jours de leur peine. Un profil complet du risque, des besoins, de la motivation et du potentiel de réinsertion sociale des délinquants ayant participé aux activités des AES figure aux appendices E et F.

Structure de gouvernance

La Division des relations intergouvernementales du SCC, qui fait partie du Secrétariat exécutif, fournit l’orientation et le soutien fonctionnel pour les AES. À l’échelle régionale, les AES sont habituellement coordonnés par les administrateurs régionaux, Politiques et planification (ARPP), lesquels fournissent des conseils et une orientation concernant la mise en œuvre des AES, et le contrôleur général, à qui incombe l’administration des protocoles et des processus de facturation. La responsabilité générale à l’échelle régionale est assumée par les sous-commissaires régionaux.

On a cherché une liste complète des rôles et des responsabilités des ARPP relativement aux AES et on a découvert que chaque ARPP avait une description de travail différente et des responsabilités variables par rapport aux AES. Le SCC mène actuellement un examen de l’ensemble des descriptions de travail, ce qui pourrait clarifier les rôles et les responsabilités des ARPP concernant les AES et assurer une uniformité entre les régions.
À l’échelle provinciale et territoriale, les AES sont négociés et gérés par le directeur, Services correctionnels (il se peut que ce titre ne soit pas le même dans toutes les administrations), et le directeur des Finances du portefeuille correctionnel.

Les Lignes directrices 541 – Accords interjuridictionnels d’échange de services (SCC, 2001b) du SCC décrivent le processus de négociation; après un accord mutuel du SCC et des équipes de négociation provinciales et territoriales, le document final est signé par le ministre de la Sécurité publique et acheminé au ministre provincial et territorial responsable des services correctionnels pour qu’il l’approuve et le signe.

Stratégie d’évaluation

Dans le cadre de la stratégie d’évaluation, on examinait les questions de la pertinence et du rendement (y compris l’efficacité, l’efficience et les économies réalisées) des AES en conformité avec la Politique sur l’évaluation du CT. Les questions d’évaluation, indicateurs de rendement et sources de données sont présentés à l’Appendice A.

Les objectifs et les résultats des AES du SCC conclus avec les provinces et les territoires ont été passés en revue pour fournir une orientation quant aux décisions stratégiques futures en matière de politiques et de ressources en vue de la conclusion de partenariats avec les provinces et territoires. Les leçons apprises et la détermination des pratiques exemplaires tout au long du processus d’évaluation pourraient être utilisées pour conclure des accords interjuridictionnels futurs et les améliorer (Marquis, Ly et May, 2011). Une liste des pratiques exemplaires déterminées dans le cadre des entrevues avec les répondants clés figure à l’Appendice H.

Méthode

Dans le cadre de l’évaluation, on a eu recours à de multiples sources de données, y compris des données qualitatives et quantitatives, pour répondre aux questions d’évaluation. Voici quelques exemples de sources de données :

Examen des documents et de la littérature

Les documents recueillis et analysés aux fins de l’évaluation comprenaient les accords, la LSCMLC, le RLCMLC ainsi que les directives du commissaire et les lignes directrices connexes, des Rapports sur les plans et les priorités du SCC, l’Architecture d’activités de programme, des rapports de vérification interne, des exemples aléatoires de factures provinciales et territoriales acheminées au SCC, des documents du SCC et du gouvernement fédéral et des rapports antérieurs d’évaluation des AES. Ces documents ont été utilisés pour soutenir les conclusions et les recommandations formulées dans le présent rapport.

Entrevues avec des répondants clés

Les entrevues avec les répondants clés ont été menées en juin, en juillet et en septembre 2011, fournissant un aperçu qualitatif des répercussions et du succès des AES. Un total de 28 entrevues ont été menées auprès du personnel du SCC (68 %, n = 19) et des représentants provinciaux et territoriaux (32 %, n = 9). Au nombre des employés du SCC, mentionnons les sous-commissaires régionaux, les directeurs généraux, les contrôleurs financiers régionaux, les directeurs, les chefs régionaux du budget et de l’analyse financière et les ARPP. Les représentants provinciaux et territoriaux étaient des sous-ministres adjoints, des directeurs et des gestionnaires.

Analyse de la base de données

Les renseignements financiers de la base de données du Système intégré de gestion des finances et du matériel (SIGFM) des Services corporatifs du SCC ont fourni les détails financiers des AES et les dépenses réelles connexes engagées de 2006-2007 à 2010-2011. Les rapports de données concernant l’utilisation des places dans les bases de données du Plan national d’immobilisations, de logement et d’opérations (PNILO) et des Rapports automatisés de données appuyant la réinsertion (RADAR) ont été recueillis. Enfin, des données propres aux délinquants ont été extraites du Système de gestion des délinquant(e)s (SGD) du SCC, puis analysées.

Les données du SGD ont été utilisées pour la présente étude et concernaient toutes les activités des AES enregistrées menées du 1er avril 2006 au 31 mars 2011. Les données concernant les activités des AES dans les régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies ont été tirées de l’instantané annuel du SGD de 2010-2011. Les régions du Pacifique et de l’Ontario n’ont pas entré leurs données dans le SGD. L’Ontario a eu des problèmes relatifs à la qualité des données qui seront décrits dans la section Limites et qui ont empêché leur utilisation pour l’évaluation.

Dans l’échantillon final, il y avait 23 916 activités des AES pour les trois régions figurant dans le SGD et 7 491 pour la région du Pacifique. Il importe de mentionner qu’un délinquant peut avoir participé à plusieurs activités des AES pendant la période en question et il peut avoir également purgé plusieurs peines. En raison des grandes limites observées par rapport aux données de la région du Pacifique et afin d’assurer la fiabilité des données des régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies figurant dans le SGD, la région du Pacifique a été isolée et ses données sont communiquées de façon individuelle. Les données ont été utilisées pour effectuer une analyse descriptive des activités des AES.

Limites

Deux limites importantes ont été observées dans le cadre de l’analyse des AES : un modèle logique périmé et l’état des données dans le SGD.

Modèle logique

Les modèles logiques ont été élaborés de façon individuelle et selon les besoins pour chaque accord; ils comportaient des résultats irréalistes pour les AES en général. Aux fins de la présente évaluation, un nouveau modèle logique a été élaboré pour saisir plus clairement les activités et résultats prévus des AES de façon collective. Même si plusieurs activités des AES peuvent être directement liées aux résultats correctionnels à long terme, la majorité des activités des AES ont des visées logistiques ou administratives; par conséquent, on ne peut s’attendre à ce qu’elles contribuent à diminuer la récidive. Le modèle logique révisé est présenté à l’Appendice B.

Données du SGD liées à l’administration des AES

D’importants obstacles ont été observés relativement aux données du SGD liées aux activités des AES. En recueillant les données dans le SGD, on s’est aperçu que deux des cinq régions du SCC, soit les régions de l’Ontario et du Pacifique, n’avaient pas entré de données liées aux AES dans le SGD. Pour s’assurer que ces régions étaient incluses dans la présente évaluation, on leur a demandé de remplir une feuille de calcul énumérant l’ensemble des activités des AES menées en leur sein de 2006-2007 à 2010-2011. Dans la région du Pacifique, le document a été créé grâce à un système de suivi des délinquants déjà existant dans cette région. Ces données étaient entrées par le personnel du SCC dans le SGD une fois que les délinquants arrivaient dans les établissements du SCC pour purger leur peine. En ce qui concerne la région de l’Ontario, aucun mécanisme de suivi n’a été utilisé pour recueillir les données sur les activités des AES, et la feuille de calcul a été remplie au moyen de l’entrée manuelle des données tirées directement des dossiers des délinquants. Par conséquent, les données utilisées pour les régions de l’Ontario et du Pacifique étaient de nature secondaire.

D’autres problèmes concernant la qualité et la fiabilité des données ont été relevés. Plus précisément, les données tirées du SGD et celles de la région du Pacifique comportaient des erreurs concernant les établissements visés par les AES qui étaient inactifs au moment de l’activité, les activités des AES pour des délinquants sous responsabilité fédérale menées dans des établissements fédéraux et les activités des AES pour des délinquants sous responsabilité provinciale menées dans des établissements provinciaux. Dans quelques cas, les dates de fin des activités des AES étaient soit inexactes, soit manquantes. Ces cas ont été cernés et exclus de l’échantillon, ce qui a influé sur la représentativité des données. En raison des erreurs liées à l’entrée de données décrites, environ 10 % des cas ont été supprimés. Il faut tenir compte de ces problèmes dans l’examen des données figurant dans le présent rapport.

Les données fournies par la région de l’Ontario ont été exclues de l’évaluation en raison des problèmes de qualité déjà mentionnés. Par exemple, un certain nombre d’activités des AES ne pouvaient être associées à un délinquant, notamment en raison de l’absence d’un numéro SED.

Après avoir relevé les problèmes liés aux données du SGD, on a procédé à un examen des politiques du SCC. On a découvert qu’aucune politique ni procédure nationale ne régit l’entrée de données dans le SGD en ce qui a trait aux activités des AES. Il importe toutefois de mentionner que le personnel de la région de l’Ontario avait suivi des séances de formation décrivant les procédures requises pour entrer des activités des AES pour les délinquants dans le SGD. Par conséquent, l’absence de lignes directrices nationales est un problème, puisqu’elle peut entraîner une compréhension différente des activités et des données des AES non seulement entre les régions, mais également au sein de ces dernières.

Relativement aux données du SGD, d’autres problèmes ont été relevés par rapport aux catégories de données dans ce champ des AES. Par exemple, la liste de l’état des AES présentée dans le SGD (p. ex. délinquant purgeant une peine, transfèrement, retour dans la province ou le territoire, évaluation psychologique, détention provisoire, illégalement en liberté, détention préventive, renonciation au délai prévu pour le transfèrement) ne présentait pas d’explications sur la signification de chaque type d’état, et ces catégories d’état ne semblaient pas mutuellement exclusives.

 

RECOMMANDATION 1 : Veiller à ce que, dans le cadre des accords d’échange de services, les données sur les délinquants soient recueillies de façon uniforme et efficiente; des lignes directrices nationales devraient être élaborées pour la gestion et l’entrée de données, et tous les employés du SCC responsables de l’entrée de données relatives aux AES dans le Système de gestion des délinquant(e)s (SGD) devraient respecter ces lignes directrices.

Conclusions clés

Objectif de l’évaluation : pertinence continue

Résultats prévus : Il est toujours nécessaire de compter sur des accords d’échange de services, les buts et les objectifs des accords sont conformes aux priorités et objectifs du SCC et il y a harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

CONCLUSION 1 : Il est toujours nécessaire de conclure des accords d’échange de services entre le SCC et les provinces et territoires pour veiller à ce que l’on réponde constamment aux besoins en matière de logement de la population de délinquants du Canada.

La responsabilité de loger les délinquants condamnés à une peine d’incarcération est partagée par les gouvernements fédéral et provinciaux et territoriaux. Le SCC est responsable des délinquants purgeant une peine de deux ans ou plus, ce qui représente environ 9 % de tous les délinquants condamnés admis dans des établissements correctionnels au Canada (Bureau du directeur parlementaire du budget, 2010). La plupart des peines en milieu carcéral sont la responsabilité des provinces et des territoires. Les services correctionnels provinciaux et territoriaux sont responsables des délinquants condamnés à une peine en milieu carcéral de moins de deux ans et du logement des personnes accusées qui sont placées en détention préventive en attendant leur procès (Statistique Canada, 1998).

La responsabilité conjointe des délinquants condamnés et placés en détention préventive pose des problèmes pour la gestion de la population de délinquants relativement au logement, à la planification et aux programmes Note de bas de page 5. Par conséquent, pour administrer efficacement les services correctionnels au Canada, il faut tenir des consultations et conclure des partenariats entre les représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux du système de justice pénale (SCC, 2003). Comme il a été mentionné précédemment, la conclusion d’un AES entre les ministères des Services correctionnels fédéral, provinciaux et territoriaux permet l’échange d’activités nécessaire pour le transfèrement des délinquants à un autre endroit, le logement temporaire des délinquants après la détermination de la peine ou au moment de la suspension, la surveillance des délinquants dans les collectivités éloignées et d’autres activités pour assurer un système correctionnel intégré et axé sur la collaboration dans les différentes administrations. La majorité de ces activités visent à favoriser le déplacement des délinquants entre les administrations pour diverses fonctions administratives et montrent dans quel secteur les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux collaborent afin d’assurer la sécurité publique.

Les AES fournissent le pouvoir administratif appuyant la surveillance des délinquants plus près de leur collectivité d’origine, ce qui améliore leur potentiel de réinsertion sociale au moyen du maintien des relations dans la collectivité. On a insisté sur cette composante visant une réinsertion sociale efficace dans l’examen indépendant des services correctionnels fédéraux mené par le gouvernement fédéral (SCC, 2007), lequel constituait une évaluation complète des priorités et des opérations du SCC. Le Comité d’examen recommandait l’établissement par le SCC d’une approche de gestion intégrée pour les délinquants sous responsabilité fédérale et territoriale grâce à l’utilisation des AES dans les collectivités du Nord afin que les délinquants puissent être plus près de leur collectivité d’origine (SCC, 2007).

Qui plus est, la surpopulation dans les installations et établissements correctionnels continue d’exiger l’attention des responsables des services correctionnels Note de bas de page 6. Sur le plan statistique, la population de délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale en détention préventive a augmenté de plus de 80 % de 2000-2001 à 2008-2009 (Sécurité publique Canada, 2011). Cette augmentation peut s’expliquer par le plus grand nombre d’admissions par année et le fait que la détention préventive dure plus longtemps (Porter et Calverley, 2011). À l’échelle fédérale, la population de délinquants a augmenté de 9 % pendant cette période. Ces augmentations posent un grave problème de surpopulation dans les établissements du SCC et les installations correctionnelles provinciales et territoriales.

Pour faire face au problème de surpopulation, le SCC a commencé à augmenter sa capacité en ajoutant plus de 2 700 places dans les établissements pour hommes et femmes au Canada (Marquis, Ly et May, 2011). On prévoit que le SCC sera bientôt en meilleure posture pour loger le nombre croissant de délinquants. La surpopulation dans les établissements provinciaux et territoriaux est également un problème dans l’ensemble des provinces et territoires. Par exemple, au Nouveau-Brunswick, la population de délinquants en détention préventive a augmenté de 30 % (gouvernement du Nouveau-Brunswick, 2009), et le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels de l’Ontario a affirmé qu’il gérait les pressions exercées sur la capacité grâce à un examen continu de la capacité opérationnelle et des initiatives en matière d’infrastructure (gouvernement de l’Ontario, 2010); pour sa part, la Saskatchewan fait face à un problème continu de surpopulation dans les centres correctionnels provinciaux pour délinquants adultes (gouvernement de la Saskatchewan, 2009).

La surpopulation aura des répercussions importantes sur les trois composantes des AES. Les transfèrements, les détentions provisoires et la fourniture de services correctionnels communautaires ne sont possibles que s’il y a de la place pour loger les délinquants. À mesure que la population de délinquants augmente, le nombre de places diminue, ce qui rend plus ardu l’échange de services entre les administrations pour loger les délinquants, compte tenu des pressions relatives à la population déjà existantes. On continuera d’avoir besoin des AES, mais la capacité pourrait être limitée pour satisfaire ce besoin.

CONCLUSION2 : Les accords d’échange de services correspondent aux priorités et objectifs du SCC et aux mandats des provinces et territoires.

L’objectif principal des accords est d’élaborer, en collaboration avec les provinces et les territoires, un processus correctionnel intégré qui contribue à la sécurité publique (Marquis, Ly et May, 2011). Plus précisément, les AES permettent l’échange réciproque de services liés aux délinquants (transport, détention provisoire et services communautaires) entre les administrations pour les raisons suivantes :

  • permettre une certaine souplesse dans la fourniture des services et des programmes et, ainsi, améliorer l’efficience et l’efficacité;
  • s’assurer que, dans chaque administration, les établissements correctionnels sont utilisés de façon optimale;
  • fournir un accès aux programmes correctionnels;
  • fournir un degré adéquat de sécurité et de protection;
  • répondre efficacement aux besoins particuliers de tout délinquant, par exemple proximité du foyer, de la collectivité ou du milieu culturel;
  • favoriser la réinsertion sociale des délinquants en tant que citoyens respectueux des lois Note de bas de page 7.

Les AES intègrent la priorité stratégique du SCC, soit la transition et la gestion en toute sécurité des délinquants dans la collectivité. Grâce à la coopération des services correctionnels provinciaux et territoriaux, les AES permettent aux délinquants d’être surveillés et de prendre part à des programmes près de leur collectivité d’origine, ce qui améliore leur potentiel de réinsertion sociale.

Par la même occasion, les AES renforcent la priorité stratégique du SCC consistant à créer et à maintenir des « relations productives avec une diversité croissante de partenaires, d’intervenants et d’autres parties intéressées contribuant à la sécurité publique » (SCC, 2011b) au moyen de la collaboration avec les provinces et les territoires pour répondre aux besoins des délinquants. Les composantes des AES sont examinées chaque année, ce qui assure la communication entre le SCC et les provinces et territoires. De plus, les évaluations antérieures ont montré que les buts et objectifs des AES sont conformes aux priorités du SCC (SCC, 2008).

Les AES correspondent également aux énoncés de mission ou aux mandats des services correctionnels des provinces et des territoires, lesquels comportent tous l’engagement de promouvoir les comportements respectueux des lois ainsi que la gestion sûre et efficiente des délinquants.

CONCLUSION 3 : Les buts et objectifs des accords d’échange de services sont harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

Dans le discours du Trône de 2008, on mentionnait que la « population compte sur les gouvernements pour veiller à ce que le système juridique fonctionne efficacement et qu’il assure la sécurité de tous. Notre gouvernement prendra donc des mesures concrètes contre le crime et travaillera avec ses partenaires à l’amélioration de l’administration de la justice […] Nous améliorerons l’efficacité du système de justice pénale du Canada » (gouvernement du Canada, 2008). Les AES établissent le mécanisme pour que le SCC ainsi que les provinces et les territoires, en collaboration, abordent les questions correctionnelles.

Les AES fournissent une structure officielle pour contribuer à répondre aux besoins des délinquants peu importe où se trouve leur collectivité d’origine, permettant une transition sans problème d’une administration à l’autre. Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables de l’administration de la justice, y compris la détention avant le procès et les poursuites judiciaires. La LSCMLC (1992) décrit les rôles et les responsabilités du SCC à l’égard des délinquants qui purgent une peine ou qui sont sous surveillance. Les AES soutiennent le SCC en lui permettant de répondre efficacement aux besoins particuliers de tout délinquant sous sa garde avec la coopération des provinces et des territoires, en conformité avec les normes du SCC.

Objectif de l’évaluation : rendement du programme

Résultats prévus : Des délinquants ont fait l’objet d’un transfèrement vers des établissements fédéraux, provinciaux et territoriaux et en provenance de ces derniers; les AES ont rendu possible la surveillance des délinquants plus près de leur collectivité d’origine; les AES ont permis un accès aux programmes correctionnels; et les AES ont influé sur l’échange de renseignements et la collaboration entre le SCC et les provinces et territoires.

Objectif de l’évaluation : efficience

CONCLUSION 4 : Même si les employés du SCC et les partenaires provinciaux et territoriaux connaissaient les activités, les protocoles et les procédures des AES, des problèmes concernant la mise en œuvre et les délais ont été relevés.

Les activités, protocoles et procédures des AES sont établis précisément dans chaque accord. Pour déterminer l’efficience des AES, on a demandé aux employés du SCC et des provinces et territoires d’indiquer dans quelle mesure ils connaissaient les activités, protocoles et procédures.

Plus précisément, on a demandé aux répondants clés dans quelle mesure ils connaissaient les différents types d’activités des AES. La plupart des répondants ont indiqué qu’ils connaissaient les différents types d’activités des AES (96 %, n = 25). La majorité des répondants ont également indiqué qu’ils connaissaient les protocoles et les procédures des AES (85 %, n = 23). Lorsqu’on leur a demandé s’ils considéraient que les protocoles et procédures des AES étaient adéquats, 89 % (n = 16) ont indiqué qu’ils étaient de quelque peu à très adéquats.

La majorité des répondants étaient d’avis que les protocoles et procédures des AES étaient adéquats, mais certains représentants du SCC et des provinces et territoires (9 %, n = 2) ont indiqué qu’il y avait des problèmes concernant l’application ou l’administration des AES qui pourraient être réglés. D’autres répondants (18 %, n = 4) ont affirmé qu’il fallait davantage de protocoles et de procédures, car il n’y a actuellement aucune ligne directrice.

Dans la même veine, on a demandé aux répondants s’ils aimeraient que d’autres protocoles et procédures soient mis en œuvre. Une des réponses les plus fréquentes (22 %, n = 4) était la nécessité de compter sur des processus concernant l’échange de renseignements, y compris la création d’un guide comportant des listes de vérification, des calendriers et des délais. Certains répondants ont affirmé que les AES étaient chronophages, en raison de la fréquence des dates d’expiration des AES (la plupart des AES expirent tous les cinq ans, ce qui, selon les répondants, était trop fréquent) et de la complexité du processus d’approbation (c.-à-d. que les AES se poursuivent pendant une période prolongée sans avoir été signés; cela peut prendre des mois pour obtenir les signatures nécessaires). D’autres répondants ont suggéré des protocoles relatifs aux aspects financiers, comme la mise en œuvre d’une fonction automatisée concernant la facturation et les tarifs journaliers.

Par exemple, il a fallu beaucoup de temps pour renouveler l’AES entre le SCC et l’Ontario. L’AES précédent a expiré en 1990, et le nouvel accord n’a pas été signé avant 2010, ce qui constitue un délai de 20 années entre les deux accords. Plusieurs tentatives de négocier un nouvel AES ont été effectuées pendant ce temps, et un des principaux obstacles était le changement de ministres et de gouvernement à l’échelle provinciale, qui a entraîné des difficultés administratives. Le SCC et l’Ontario ont continué de fonctionner (de 1990 à 2010) comme si l’accord était toujours en vigueur, respectant les conditions de l’accord expiré, et l’Ontario a continué de prendre part aux réunions des responsables des services correctionnels tenues deux fois par année. En avril 2010, l’AES entre le Canada et l’Ontario a été signé par les deux ministres. Cet accord pourrait être prolongé par l’accord mutuel pour deux autres périodes de cinq ans.

Surveillance dans les collectivités d’origine

CONCLUSION 5 : La surveillance des délinquants sous la responsabilité du SCC dans leur collectivité d’origine est soutenue par les AES.

Chacun des 13 AES offre la possibilité de soutenir la capacité d’améliorer la réinsertion sociale des délinquants en les surveillant dans des endroits plus près de leur famille, de leur collectivité et de leur milieu culturel et en leur fournissant un accès aux programmes adéquats. Ces objectifs sont aussi clairement établis dans les Lignes directrices – Accords interjuridictionnels d’échange de services, qui insistent sur la valeur de « maintenir le délinquant près de sa collectivité, étant donné l’importance des relations familiales et communautaires » et de « répondre aux besoins culturels des individus et des groupes minoritaires » (SCC, 2001b). Cela comprend le transfèrement vers des collectivités éloignées ou d’origine et peut servir à la surveillance dans la collectivité ou en milieu carcéral.

Chaque AES comporte une disposition concernant la surveillance dans des collectivités éloignées ou d’origine. Pour les délinquants sous responsabilité fédérale, cela signifie où le SCC n’a pas de bureau de libération conditionnelle, mais où il y a des bureaux de probation provinciaux ou territoriaux. Il peut être avantageux pour les délinquants d’être surveillés à proximité de leur foyer avec l’aide des membres de leur collectivité ou de leur famille pour favoriser leur réinsertion sociale.

On a demandé aux répondants d’indiquer si, à leur avis, il était important que les AES fournissent aux délinquants sous la responsabilité du SCC l’occasion d’être mis en liberté dans leur collectivité d’origine, ce qui autrement ne serait pas possible. La majorité des répondants qui ont répondu à la question ont affirmé que cela était important (96 %; n = 22).

Qui plus est, quand on leur a demandé d’expliquer pourquoi il est important que les AES fournissent aux délinquants sous la responsabilité du SCC l’occasion d’être mis en liberté dans leur collectivité d’origine, la réponse la plus fréquente (54 %, n = 13) concernait l’occasion que cela représente pour les délinquants du Nord. Plus précisément, les AES offrent aux délinquants de Terre-Neuve-et-Labrador, des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et du Yukon l’occasion de retourner dans leur collectivité d’origine.

L’équipe d’évaluation a tenté de déterminer si, grâce au recours aux AES, les délinquants sous responsabilité fédérale étaient surveillés dans la collectivité par des bureaux de probation provinciaux et territoriaux pour leur permettre de vivre plus près de leur famille et de leur collectivité d’origine où le SCC n’a pas de bureau de libération conditionnelle. Cette analyse a révélé que, pour les délinquants sous responsabilité fédérale mis en liberté sous condition quand l’AES était en vigueur, l’emplacement visé par ces AES était un établissement correctionnel provincial, laissant entendre que la liberté des délinquants était suspendue ou révoquée à la date de début de l’AES ou que l’établissement a été entré de façon erronée. En d’autres mots, les problèmes de qualité des données dans le SGD ont empêché de mener une analyse complète des données sur les délinquants sous responsabilité fédérale surveillés dans des collectivités à proximité de leur foyer par des bureaux de probation provinciaux et territoriaux.

L’équipe d’évaluation a tenté de déterminer si, grâce au recours aux AES, les délinquants sous responsabilité fédérale étaient surveillés dans la collectivité par des bureaux de probation provinciaux et territoriaux pour leur permettre de vivre plus près de leur famille et de leur collectivité d’origine où le SCC n’a pas de bureau de libération conditionnelle. Cette analyse a révélé que, pour les délinquants sous responsabilité fédérale mis en liberté sous condition quand l’AES était en vigueur, l’emplacement visé par ces AES était un établissement correctionnel provincial, indiquant probablement qu’ils n’étaient pas surveillés dans la collectivité, mais plutôt détenus dans un établissement correctionnel provincial ou territorial dans le cadre de l’AES. En d’autres mots, les problèmes de qualité des données dans le SGD ont empêché de mener une analyse complète des données sur les délinquants sous responsabilité fédérale surveillés dans des collectivités à proximité de leur foyer par des bureaux de probation provinciaux et territoriaux.

Cependant, un excellent exemple de surveillance dans une collectivité éloignée est un échange effectué à Whitehorse (Yukon) et géré par la région du Pacifique. L’AES du SCC avec le Yukon prévoit le financement d’un poste d’agent de libération conditionnelle qui surveille les délinquants sous responsabilité fédérale dans le bureau de probation pour adultes du Yukon, à Whitehorse. Le rôle principal de l’agent de libération conditionnelle est d’assurer la planification de la mise en liberté, de conclure des partenariats et de surveiller les délinquants sous responsabilité fédérale une fois qu’ils sont mis en liberté dans la collectivité de Whitehorse. Le fait que l’agent de libération conditionnelle se trouve dans la collectivité locale permet aux délinquants sous responsabilité fédérale d’être surveillés dans leur collectivité éloignée ou d’origine. Il s’agit également d’un excellent exemple de la façon dont le SCC a réagi à la recommandation figurant dans le rapport d’examen indépendant des services correctionnels fédéraux (SCC, 2007), qui demandait l’amélioration de la gestion des délinquants dans les collectivités du Nord afin que les délinquants puissent être plus près de leur foyer.
La surveillance en milieu carcéral est un enjeu unique pour le SCC à Terre-Neuve-et-Labrador, car il n’y a pas de pénitenciers du SCC dans cette province. Par conséquent, le SCC procède au transfèrement des délinquants sous responsabilité fédérale de cette province à des établissements provinciaux afin qu’ils puissent être plus près de leur foyer. Environ 5 % des activités des AES ont été menées à Terre-Neuve-et-Labrador (n = 1 238). Par ailleurs, on a constaté qu’environ 124 délinquants sous responsabilité fédérale bénéficiaient des AES et suivaient des programmes correctionnels dans cette province.

CONCLUSION 6 : Même si cela est rare, les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale qui font l’objet d’un transfèrement vers des établissements du SCC participent à des programmes, et la majorité des délinquants visés par un AES réussissent leurs programmes.

Les 13 AES actuellement en vigueur comportent des dispositions sur les programmes à offrir aux délinquants qui ont été visés par un transfèrement entre administrations. Par conséquent, les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale qui font l’objet d’un transfèrement vers un établissement fédéral et les délinquants sous responsabilité fédérale qui font l’objet d’un transfèrement vers un établissement provincial et territorial ont l’occasion de prendre part aux programmes offerts par l’administration qui les accueille.

Une analyse des programmes correctionnels nationaux du SCC a été menée par rapport aux délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale dans des établissements fédéraux et aux délinquants sous responsabilité fédérale dans des établissements provinciaux et territoriaux. Un programme correctionnel national a été assigné et suivi pendant les périodes d’activité des AES dans environ un pour cent (n = 248) des AES. La majorité des délinquants étaient affectés à un seul programme (68 %, n = 168). Cependant, 19 % (n = 46) étaient affectés à deux programmes, et 14 % (n = 34), à trois ou plus. Parmi les 248 délinquants qui ont suivi un programme correctionnel dans le cadre d’un AES, exactement la moitié (n = 124) étaient des délinquants sous responsabilité fédérale dans un établissement provincial, et l’autre moitié (n = 124) étaient des délinquants sous responsabilité provinciale ou territoriale suivant un programme correctionnel au SCC. La majorité des activités de programme des AES étaient destinées à des délinquants en détention permanente (99 % des délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale et 95 % des délinquants sous responsabilité fédérale), tandis que le reste s’adressait à des délinquants en détention provisoire (1 % des délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale et 5 % des délinquants sous responsabilité fédérale).

Délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale suivant des programmes correctionnels au SCC

La vaste majorité (99 %) des délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale qui ont été affectés à un programme correctionnel au SCC étaient détenus en permanence par le SCC dans le cadre d’un AES. Parmi tous les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale visés par un AES pour détention permanente (n = 464), 27 % ont suivi un programme correctionnel. La raison pour laquelle les délinquants étaient visés par un AES pour détention permanente au SCC n’était pas claire, mais l’accès aux programmes correctionnels est une raison fréquemment mentionnée pour le transfèrement des délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale au SCC. Par conséquent, le fait que seulement le quart des délinquants sous responsabilité provinciale ou territoriale détenus en permanence par le SCC  aient été affectés à un programme correctionnel peut révéler qu’il est difficile de faire participer les délinquants aux programmes correctionnels. Cependant, on a déterminé que seuls les délinquants qui ont suivi un programme en avaient besoin, tandis que les trois quarts restants n’avaient pas été affectés à un programme. D’autres évaluations pourraient chercher à répondre à la question suivante : pourquoi les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale en détention permanente ne suivent pas de programmes correctionnels? Sans l’obtention d’autres détails sur les raisons pour lesquelles les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale étaient visés par un AES pour détention permanente au SCC, cela ne peut être clarifié.

Au total, 124 délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale ont suivi des programmes correctionnels pendant qu’ils étaient sous la garde du SCC dans le cadre d’un AES, représentant 133 affectations aux programmes. Les programmes pour délinquants toxicomanes étaient les plus répandus (61 %, n = 81), suivis par les programmes de prévention à l’intention des délinquants sexuels (17 %, n = 22), les programmes d’acquisition de compétences psychosociales (11 %, n = 15) et les programmes de prévention de la violence familiale (9 %, n = 12).

Dans tous les cas, les délinquants affectés à un programme l’ont commencé. La majorité des programmes commencés ont été achevés avec succès dans toutes les catégories de programme. Le Tableau 2 présente des détails supplémentaires sur le statut des programmes de chaque catégorie de programme de l’AAP.

Tableau 2
Statut des programmes pour les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale au SCC par catégorie de programme de l'AAP pendant les périodes d'activité des AES

Source : SGD
a - Le pourcentage d’affectations à des programmes en fonction des catégories de l’AAP a été calculé selon le nombre total d’affectations aux programmes dans le cadre des AES (n = 133). Le pourcentage total est supérieur à 100 en raison de l’arrondissement.
b - Le pourcentage du nombre de programmes commencés a été calculé en fonction du nombre d’affectations aux programmes.
c - Le pourcentage du nombre de programmes non achevés a été calculé selon le nombre de programmes commencés. Parmi les raisons du non-achèvement, mentionnons les abandons, l’interruption du programme en raison de la gestion de la population et l’échec.
d - Le pourcentage du nombre de programmes achevés avec succès a été calculé en fonction du nombre de programmes commencés.

  Affectations Commencés Non achevés Achevés avec succès
  N %a N %b N %c N %d

Prévention de la violence

1

1 %

1

100 %

0

0 %

1

100 %

Délinquants sexuels

22

17 %

22

100 %

2

9 %

20

91 %

Toxicomanie

81

61 %

81

100 %

10

12 %

71

88 %

Prévention de la violence familiale

12

9 %

12

100 %

5

42 %

7

58 %

Compétences psychosociales

15

11 %

15

100 %

3

20 %

12

80 %

Programmes correctionnels communautaires

2

2 %

2

100 %

0

0 %

2

100 %

Total

133

 

133

 

20

 

113

 

Délinquants sous responsabilité fédérale suivant des programmes correctionnels dans un établissement provincial ou territorial

Les 124 délinquants sous responsabilité fédérale suivant des programmes correctionnels dans le cadre d’un AES ont fait l’objet de 157 affectations à des programmes. Les délinquants sous responsabilité fédérale suivant un programme correctionnel dans un établissement provincial dans le cadre d’un AES ne se trouvent qu’à Terre-Neuve-et-Labrador. 

Les délinquants ont été affectés le plus souvent aux programmes pour délinquants toxicomanes (64 %, n = 100), suivis par les programmes communautaires (24 %, n = 37), les programmes de prévention de la violence (5 %, n = 8) et les programmes d’acquisition de compétences psychosociales (3 %, n = 4). Comme c’était le cas pour les délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale, tous les délinquants affectés à un programme l’ont commencé, et la majorité des programmes ont été achevés avec succès, quelle que soit leur catégorie. Le SCC n’a pas de pénitenciers à Terre-Neuve-et-Labrador; par conséquent, l’AES fournit aux délinquants l’occasion d’être surveillés en détention plus près de leur foyer. Le Tableau 3 fournit des détails supplémentaires sur le statut des programmes pour chaque catégorie de programme de l’AAP.

Tableau 3
Statut des programmes pour les délinquants sous responsabilité fédérale dans un établissement provincial Note de bas de page 8 par catégorie de programme de l'AAP pendant les périodes d'activité des AES

Source : SGD
a - Le pourcentage d’affectations à des programmes en fonction des catégories de l’AAP a été calculé selon le nombre total d’affectations aux programmes dans le cadre des AES (n = 157). Le pourcentage total est supérieur à 100 en raison de l’arrondissement.
b - Le pourcentage du nombre de programmes commencés a été calculé en fonction du nombre d’affectations aux programmes.
c - Le pourcentage du nombre de programmes non achevés a été calculé selon le nombre de programmes commencés. Parmi les raisons du non-achèvement, mentionnons les abandons, l’interruption du programme en raison de la gestion de la population et l’échec.
d - Le pourcentage du nombre de programmes achevés avec succès a été calculé en fonction du nombre de programmes commencés.

  Affectations Commencés Non achevés Achevés avec succès
  N %a N %b N %c N %d

Prévention de la violence

8

5 %

8

100 %

0

0 %

8

100 %

Toxicomanie

100

64 %

100

100 %

12

12 %

88

88 %

Prévention de la violence familiale

4

3 %

4

100 %

0

0 %

4

100 %

Compétences psychosociales

8

5 %

8

100 %

0

0 %

8

100 %

Programmes correctionnels communautaires

37

24%

37

100%

3

8%

34

92%

Total

157

 

157

 

15

 

142

 

CONCLUSION 7 : Les AES ont eu des répercussions positives sur l’échange de renseignements entre le SCC et les gouvernements provinciaux et territoriaux; cependant, des possibilités d’amélioration ont été cernées.

On a demandé aux représentants du SCC et des provinces et territoires d’indiquer la mesure dans laquelle il y avait échange de renseignements entre le SCC et les provinces et territoires. Globalement, tous les répondants du SCC ont indiqué qu’un volume de renseignements de « modéré » à « important » était échangé avec les provinces et les territoires (100 %; n = 13). De même, la majorité des répondants des provinces et des territoires (77 %; n = 7) ont indiqué qu’il y avait échange de renseignements, mais 22 % (n = 2) étaient d’avis qu’« aucun » renseignement n’était échangé.

On a déterminé que les activités d’échange de renseignements entre une province et le SCC se détérioraient. Par exemple, dans le cadre de l’Initiative Canada-Nouveau-Brunswick (ICNB), la province du Nouveau-Brunswick utilisait un site Web conjoint hébergé par le SCC, tenait régulièrement des réunions trimestrielles avec les comités conjoints de gestion Note de bas de page 9 et il y avait une interface électronique entre le Système d’information sur la clientèle de la province et le SGD du SCC. Le ministère de la Sécurité publique du Nouveau-Brunswick (MSPNB) et le SCC tenaient aussi conjointement de nombreux groupes de discussion communautaires organisés par le MSPNB. À l’heure actuelle, aucun de ces mécanismes d’échange de renseignements n’existe.

Plus précisément, les répondants du Nouveau-Brunswick ont indiqué que leur ancienne interface électronique conjointe avec le SCC était un exemple de pratique exemplaireNote de bas de page 10 pour l’échange de renseignements. Le système permettait l’échange bilatéral de données démographiques et de renseignements sur les antécédents criminels et la gestion de cas pertinents. Malheureusement, l’interface conjointe a été abandonnée quand des mises à niveau ont été apportées au SGD du SCC, car le Nouveau-Brunswick aurait été tenu d’effectuer des mises à niveau de ses systèmes informatiques pour pouvoir continuer d’utiliser l’interface. Le Nouveau-Brunswick a refusé de mettre à niveau son système, et l’interface conjointe a été abandonnée. Trois représentants du SCC ont également mentionné qu’une interface entre le SCC et les provinces et territoires était une pratique exemplaire. Au nombre des autres pratiques exemplaires mentionnées par les membres du personnel du SCC, mentionnons la collaboration entre le SCC et les provinces et territoires par l’entremise d’occasions de formation et la création de relations entre les provinces et territoires et l’échelon le plus bas au SCC.

Par ailleurs, les répondants provinciaux et territoriaux ont également présenté certaines pratiques exemplaires pour l’échange de renseignements, notamment l’échange de renseignements sur les délinquants par voie électronique plutôt que sur papier, la nomination d’un agent de renseignement de liaison, l’échange de renseignements sur les libérations conditionnelles et les probations en tant que priorité et la tenue de réunions mensuelles entre les responsables des agents de libération conditionnelle et le SCC afin d’échanger des renseignements.

RECOMMANDATION 2 : Le SCC devrait se pencher sur les pratiques d’échange de renseignements sur les délinquants avec les provinces et les territoires pour déterminer des façons d’améliorer ces procédures. Si cela est possible, le SCC et les provinces et territoires devraient s’entendre sur des pratiques ou politiques nationales pour mettre en œuvre une approche normalisée.

Collaboration

CONCLUSION 8 : La majorité des répondants du SCC, des provinces et des territoires ont indiqué que les AES leur avaient permis de collaborer et de maintenir cette collaboration.

Il est essentiel qu’il y ait une relation entre le SCC et les provinces et territoires afin de réaliser l’objectif principal des AES consistant à élaborer, en collaboration avec les provinces et les territoires, un processus correctionnel intégré qui contribue à la sécurité publique (Marquis, Ly et May, 2011, p. 7). Grâce à la collaboration, le SCC et les provinces et territoires font face aux enjeux liés aux services correctionnels offerts aux délinquants en établissement et dans la collectivité. Dans des évaluations antérieures, on a signalé un renforcement de la coordination entre les deux organisations et indiqué que la coopération entre les deux ordres de gouvernement était de bonne à excellente (SCC, 2008 p. 26). Même si l’évaluation de l’accord entre le SCC et le Nouveau-Brunswick montre qu’une collaboration positive existait (SCC, 2008), la pratique du transfèrement des délinquants sexuels au SCC n’existe plus, ce qui amoindrit désormais la collaboration Note de bas de page 11 entre la province du Nouveau-Brunswick et le SCC, comparativement à 2008.

On a demandé aux répondants clés du SCC et des provinces et territoires d’indiquer la mesure dans laquelle les AES permettaient au SCC et aux provinces et territoires de collaborer et de maintenir cette collaboration. La réponse était la même pour les répondants du SCC et ceux des provinces et des territoires : 88 % ont indiqué que les AES leur avaient permis de collaborer et de maintenir cette collaboration (n = 14 et n = 7, respectivement). Cependant, 12 % des répondants ont mentionné qu’« aucune collaboration » n’avait eu lieu ni n’avait été maintenue par l’entremise des processus des AES (n = 2 pour le SCC et n = 1 pour les provinces ou territoires).

On a également demandé aux répondants clés de présenter des pratiques exemplaires sur la collaboration. Les répondants ont suggéré que l’amélioration des communications et la tenue de davantage de réunions en personne entre les groupes de pairs avantageraient les AES. La fourniture de séances de formation aux employés provinciaux et territoriaux était une autre pratique exemplaire mentionnée par les représentants du SCC et des provinces et territoires.

À l’échelle de la haute direction, la collaboration a été favorisée grâce à la mise sur pied du Forum des responsables des services correctionnels (FRSC). Ce forum est formé de représentants provinciaux et territoriaux, habituellement les sous-ministres adjoints et les directeurs responsables des services correctionnels, ainsi que du commissaire du SCC et des membres du Comité de direction du SCC. Les réunions du FRSC sont coprésidées par le commissaire du SCC et le représentant des responsables des services correctionnels des provinces et des territoires; elles sont tenues deux fois par année (Division des relations intergouvernementales, 2011). Le FRSC a un certain nombre de sous-comités ou groupes de travail formés de représentants à l’échelon opérationnel.

Orientation nationale

CONCLUSION 9 : En ce qui concerne les AES, la collaboration au sein du SCC entre les régions et l’administration centrale peut être améliorée.

Le processus actuel de négociation des AES établit que la Direction des relations intergouvernementales assume le leadership du processus des AES (Marquis, Ly et May, 2011). Le SCC a établi des lignes directrices (SCC, 2001b) portant sur les processus de négociation, d’approbation interne et externe, de mise en œuvre et de gestion. Cependant, les lignes directrices n’abordent pas la mise en œuvre de ces procédures, ce qui entraîne un manque d’uniformité régionale concernant l’interprétation des lignes directrices et une augmentation des délais requis pour mener à terme ces processus. Cela était surtout vrai pour le processus de négociation.

Les Lignes directrices – Accords interjuridictionnels d’échange de services indiquent que le directeur des Relations intergouvernementales du SCC préside le groupe de travail de négociation des AES du SCC. Selon les données tirées des entrevues, la haute direction du SCC ne participe habituellement pas à la négociation des AES, et les provinces et territoires se sont montrés frustrés du faible pouvoir de décision dont disposent les représentants du SCC qui négocient avec eux.

Les Lignes directrices – Accords interjuridictionnels d’échange de services définissent également les rôles et les responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux et territoriaux. Cependant, les rôles et les responsabilités des participants faisant partie des comités directeurs et du groupe de travail de négociation, comme il est indiqué dans les Lignes directrices, ne sont pas bien définis. La plupart des répondants ont indiqué que leurs rôles étaient clairs (89 %, n = 17 pour le personnel du SCC et 100 %, n = 9 pour les employés provinciaux et territoriaux). Les Lignes directrices – Accords interjuridictionnels d’échange de services décrivent les responsabilités en matière de surveillance et de rapport et présentent des considérations opérationnelles concernant les objectifs précis des AES, mais elles ne distinguent pas clairement les rôles et responsabilités des représentants de l’administration nationale et des administrations régionales.

RECOMMANDATION 3 : Le SCC devrait veiller à ce que la gouvernance nationale et régionale soit clairement définie afin de clarifier les rôles et les responsabilités des postes clés.

Objectif de l’évaluation : efficacité

CONCLUSION 10 : Les AES sont efficaces, car ils permettent de mettre en place un système correctionnel intégré au Canada qui soutient d’autres activités correctionnelles et de réinsertion sociale.

L’équipe d’évaluation a tenté de comparer les incidents survenus pendant une activité des AES et ceux survenus dans la population générale de délinquants sous responsabilité fédérale pour obtenir des résultats sur la sécurité des délinquants visés par un AES. Cependant, cette comparaison des incidents n’a pu être effectuée Note de bas de page 12.

Relativement aux évasions, on a indiqué dans les RMR des exercices 2008‑2009 et 2009-2010 qu’il y avait environ deux évasions d’un établissement par 1 000 années-personnes de délinquants (APD). Même si ce taux ne peut être comparé sur le plan statistique aux données brutes sur les incidents accessibles pour les activités des AES, il est intéressant de constater que, pour l’ensemble des 23 916 activités des AES menées de 2006-2007 à 2010-2011 dans les trois régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies, il y a eu un incident d’évasion signalé par un établissement. Aucune conclusion définitive ne peut être tirée de cette comparaison, car il existe bon nombre d’aspects de sécurité et les évasions n’en sont qu’un.

Les AES, comme il a été mentionné précédemment, fournissent une fonction administrative pour permettre le transport et la détention des délinquants entre les administrations. La vaste majorité (plus de 95 %) des activités des AES ne durent que 30 jours ou moins et ont trait au transport des délinquants entre deux endroits tout en permettant que d’autres activités de réinsertion sociale soient menées dans les deux administrations. Par conséquent, les AES sont efficaces, car ils permettent de mettre en place un système correctionnel intégré au Canada qui soutient d’autres activités correctionnelles et de réinsertion sociale.

Objectif de l’évaluation : économies réalisées

Selon la Politique sur l’évaluation du CT, l’économie a trait à l’évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés concernant l'atteinte des résultats escomptés.

Résultats prévus : Réalisation d’économies générales découlant de la diminution des coûts des établissements par rapport aux investissements.

En tant que processus administratif, les AES fournissent le moyen de verser des paiements quand les délinquants sont transférés d’une administration à l’autre. La valeur annuelle totale de l’affectation des ressources de ces accords en 2009-2010 s’est élevée à 26 554 966 $. Par conséquent, les AES représentaient 1,40 % Note de bas de page 13 des dépenses de programmes directes du SCC pendant l’exercice 2009-2010.
En raison de la nature opérationnelle des AES, l’analyse des économies réalisées portait principalement sur le rapport coût-efficacité. La fonction principale des AES est le transfèrement des délinquants entre les différentes administrations correctionnelles du Canada; par conséquent, ils ne sont pas liés à des mesures d’efficacité à long terme permettant une analyse du rapport coût-efficacité.

Tarifs journaliers

CONCLUSION 11 : Les AES ont un bon rapport coût-efficacité et ils sont équitables, en ce sens que les coûts facturés par les deux parties (le SCC ainsi que les provinces et territoires) sont établis en fonction d’un taux fondé sur les coûts réels engagés par chaque partie.

Le SCC facture les provinces et les territoires pour les délinquants prenant part à des activités des AES dans les établissements du SCC en fonction du coût d’entretien d’un délinquant (CED) par année. Le CED est déterminé au moyen des coûts engagés pour le fonctionnement des établissements, par niveau de sécurité. Les coûts de fonctionnement comprennent l’ensemble des dépenses engagées par les établissements (moins les immobilisations) ainsi qu’une partie des dépenses de l’administration centrale et des administrations régionales qui sont directement liées à l’entretien des délinquants. Le CED est rajusté chaque année. Les activités des AES n’entraînent pour le SCC ni gain ni perte.

Le SCC calcule également la moyenne de l’ensemble des tarifs journaliers provinciaux et territoriaux des AES et intègre le CED des AES dans sa structure de rapports financiers générale. Le CED du SCC pour les délinquants de sexe masculin et féminin et le taux de CED des AES de 2006-2007 à 2009-2010 sont présentés dans le Tableau 4.

Tableau 4
Coût d'entretien annuel d'un délinquant du SCC

Source : Service correctionnel du Canada, 2009-2010

Niveau de sécurité 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010
Délinquant

 

 

 

 

Sécurité maximale

121 294 $

135 870 $

147 135 $

150 808 $

Sécurité moyenne

80 545 $

87 498 $

93 782 $

98 219 $

Sécurité minimale

83 297 $

89 377 $

93 492 $

95 038 $

Délinquantes

166 830 $

182 506 $

203 061 $

211 093 $

AES

77 428

77 762

87 866

89 800

Les provinces et les territoires facturent le SCC pour les délinquants sous responsabilité fédérale prenant part à des activités des AES en fonction d’un tarif journalier déterminé chaque année. Les Lignes directrices – Accords interjuridictionnels d’échange de services permettent aux provinces et territoires, dans le cadre des négociations des AES, de choisir une structure adéquate de paiement quand ils gèrent des délinquants sous responsabilité fédérale.

Le tarif journalier est tiré des coûts réels engagés par les provinces et les territoires pendant le dernier exercice, conformément à la structure de coûts établie dans leur AES. Pendant le premier trimestre de chaque exercice, les tarifs journaliers sont approuvés à l’échelle régionale, puis présentés, par l’entremise du Plan régional d’immobilisations, de logement et d’opérations approuvé par le sous-commissaire régional, aux Services corporatifs de l’AC pour qu’ils soient intégrés au Plan national d’immobilisations, de logement et d’opérations du SCC.

Selon la province, les tarifs journaliers peuvent augmenter chaque année proportionnellement à l’indice des prix à la consommation pour les coûts inclus dans le plan comptable des AES, et les dispositions précises sont déterminées dans chaque accord.

Les tableaux 5 et 6 présentent les tarifs journaliers de chaque province et territoire logeant des délinquants sous responsabilité fédérale de 2008-2009 à 2010-2011. Le coût de logement des délinquantes est plus élevé, car ces dernières sont moins nombreuses et il est plus onéreux de fournir des programmes et des services équitables (SCC, 2011c).

Tableau 5
Tarifs journaliers pour les délinquants sous la responsabilité du SCC dans des établissements provinciaux ou territoriaux

Source : PNILO
Note : (T) = Transfèrement / (DP) = Détention provisoire
* Calculé en divisant le coût d’entretien d’un délinquant (CED) annuel établi dans l’AES (voir le Tableau 10) par 365.
** Le CED annuel pour 2010-2011 n’était pas connu au moment de la rédaction du présent rapport.

Établissements provinciaux ou territoriaux 2008/2009
$
2009/2010
$
2010/2011
$

Colombie-Britannique

159,42 $

166,21 $

156,51 $

Alberta

150,00 $ (DP)

159,42 $ (DP)

164,70 $ (DP)

Saskatchewan

150,00 $

152,39 $

156,36 $ (DP)

Manitoba

149,14 $ (DP)

153,00 $ (DP)

155,17 $ (DP)

Ontario

185,00 $

185,00 $

185,00 $

Québec

213,70 $

217,30 $

229,27 $

Nouveau-Brunswick

142,16 $ (T)

138,00 $

138,44 $

Nouvelle-Écosse

186,30 $

186,30 $

215,71 $

Île-du-Prince-Édouard

196,00 $

183,00 $

187,24 $

Terre-Neuve-et-Labrador

197,27 $

193,00 $

196,23 $

Territoires du Nord-Ouest

185,02 $

286,00 $

286,00 $

Yukon

315,00 $

315,00 $

260,42 $

Nunavut

249,10 $

249,10 $

240,00 $

À titre de comparaison*

 

 

--**

Sécurité maximale du SCC

403.11 $

413.17 $

 
Sécurité moyenne du SCC

256.94 $

269.09 $

 
Sécurité minimale du SCC

256.14 $

260.38 $

 
Tableau 6  : Tarifs journaliers pour les délinquantes sous la responsabilité du SCC dans des établissements provinciaux et territoriaux
Établissements provinciaux ou territoriaux 2008/2009
$
2009/2010
$
2010/2011
$

Colombie-Britannique

201,00 $

196,10 $

178,30 $

Alberta

150,00 $

159,42 $

164,70 $

Saskatchewan

150,00 $

152,39 $

156,36 $

Manitoba

149,14 $

153,00 $

155,17 $

Ontario

185,00 $

185,00 $

185,00 $

Québec

238,13 $

242,20 $

258,01 $

Nouveau-Brunswick

162,48 $

131,00 $ (T)
118,00 $ (DP)

138,44 $

Nouvelle-Écosse

186,30 $

186,30 $

215,71 $

Île-du-Prince-Édouard

196,00 $

183,00 $

187,24 $

Terre-Neuve-et-Labrador

197,27 $

193,00 $

196,23 $

Territoires du Nord-Ouest

185,02 $

286,00 $

286,00 $

Yukon

315,00 $

315,00 $

260,42 $

Nunavut

0 $

0 $

0 $

À titre de comparaison*    

--**

Délinquantes sous responsabilité du SCC

556,33 $

578,34 $

 

Source : PNILO
Note : (T) = Transfèrement / (DP) = Détention provisoire
* Calculé en divisant le coût d’entretien d’un délinquant (CED) annuel établi dans l’AES (voir le Tableau 10) par 365.
** Le CED annuel pour 2010-2011 n’était pas connu au moment de la rédaction du présent rapport.

Conclusions

Les AES constituent une fonction nécessaire au Canada, car le système correctionnel est géré par deux administrations; en effet, les provinces et les territoires sont responsables des délinquants purgeant une peine de moins de deux ans, tandis que le SCC est responsable des délinquants purgeant une peine de deux ans ou plus. Cette gestion conjointe requiert des accords administratifs pour permettre le transfèrement des délinquants d’une administration à l’autre pour diverses raisons.

On a constaté que les AES étaient efficaces, car ils fournissent aux délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale un accès à des programmes correctionnels et leur permettent d’être surveillés plus près de leur foyer.

Les AES fournissent des occasions d’échange de renseignements, mais des améliorations ont été suggérées par des répondants clés. Par ailleurs, les AES ont permis au SCC et aux provinces et territoires de collaborer et de maintenir cette collaboration. Un résumé des pratiques exemplaires suggérées par les répondants clés figure à l’Appendice J.

Les pressions relatives à la population actuelles et prévues dans les systèmes correctionnels fédéral, provinciaux et territoriaux feront que toutes les parties devront déployer des efforts continus pour trouver des approches novatrices à la collaboration pour gérer les délinquants incarcérés au Canada.

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Appendices

APPENDICE A : Matrice d’évaluation

PERTINENCE : Évaluation de la mesure dans laquelle les AES répondent continuellement à un besoin démontrable, sont en harmonie avec les priorités gouvernementales et tiennent compte des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral.
Question Indicateur Méthode/Source

1. L’échange de services entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux est-il continuellement nécessaire?

Nombre actuel et estimé de délinquants sous la responsabilité du SCC à l’échelle nationale et capacité des établissements.

Examen documentaire (accords; évaluations antérieures; analyses de rentabilisation)

Nombre actuel et estimé de délinquants sous responsabilité provinciale et territoriale et capacité des établissements. Examen de la base de données (SGD)
Perceptions que les intervenants ont de la nécessité des AES et de leur justification. Entrevues et questionnaires visant les intervenants

2. Dans quelle mesure les buts et les objectifs des AES sont-ils conformes aux priorités et aux objectifs du SCC?

Vision, mission et priorités du SCC.
Vision, mission et priorités des ministères provinciaux chargés des services correctionnels.
Perceptions que les intervenants ont de la correspondance entre les buts et objectifs des AES et du SCC.

Examen documentaire (accords; évaluations antérieures; énoncés de mission du SCC; priorités organisationnelles; mission et priorités des ministères provinciaux responsables des services correctionnels)
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

3. Comment les buts des AES cadrent-ils avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Rôles et responsabilités définis dans les AES.
Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.
Perceptions que les intervenants ont de la compréhension des rôles et des responsabilités.

Examen documentaire (accords; évaluations antérieures; priorités du gouvernement fédéral).
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

RENDEMENT : Évaluation de l'efficacité et de l'efficience des AES, ainsi que des économies réalisées grâce à ceux-ci, en fonction des extrants et des résultats attendus obtenus et de l'utilisation des ressources.

Efficience
Question Indicateur Méthode/Source

4. Dans quelle mesure les délinquants ont-ils été transférés entre des centres de détention fédéraux et provinciaux et vers des collectivités éloignées?

Nombre de transfèrements de délinquants sous responsabilité fédérale dans un établissement provincial ou territorial et type, profil et motif connexes.
Nombre de transfèrements de délinquants sous responsabilité provinciale dans un établissement fédéral et type, profil et motif connexes.
Nombre de délinquants sous responsabilité fédérale et provinciale mis en liberté dans des collectivités éloignées.
Perceptions des intervenants en ce qui concerne les transfèrements vers des centres de détention fédéraux et en provenance de ceux-ci.

Examen documentaire (accords et évaluations, examens et vérifications antérieurs).
Examen de la base de données (SGD)
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

5. Dans quelle mesure les AES ont-ils permis aux délinquants sous responsabilité provinciale ou fédérale d’accéder à des programmes correctionnels (en établissement et dans la collectivité)?

Nombre et pourcentage de délinquants sous responsabilité provinciale participant à un programme correctionnel en établissement ou dans la collectivité ou l’ayant terminé.
Perceptions des intervenants en ce qui concerne l’accès à des programmes correctionnels en établissement et dans la collectivité.

Examen documentaire (évaluations, examens et vérifications antérieurs)
Examen de la base de données (SGD)
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

6. Quelle a été l’incidence des AES sur l’échange de renseignements et la collaboration entre le SCC et les gouvernements provinciaux et territoriaux?

Fréquence des rapports entre le SCC et les gouvernements provinciaux et territoriaux.
Données probantes établissant la collaboration fédérale-provinciale dans le cadre d’initiatives conjointes.
Perception des intervenants en ce qui concerne l’échange de renseignements et la collaboration.

Examen documentaire (accords et évaluations, examen et vérifications antérieurs)
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

7. Existe-t-il un autre moyen de gérer les besoins des délinquants relevant du SCC?

Perceptions des intervenants en ce qui concerne d’autres modes de prestation de services.

Entrevues et questionnaires visant les intervenants

RENDEMENT : Évaluation de l'efficacité et de l'efficience des AES, ainsi que des économies réalisées grâce à ceux-ci, en fonction des extrants et des résultats attendus obtenus et de l'utilisation des ressources.

Efficacité
Question Indicateur Méthode/Source

8. Le SCC est-il toujours capable d’assurer la garde et la surveillance efficaces de délinquants sous responsabilité fédérale dans des établissements provinciaux et territoriaux et dans des collectivités, où ils sont surveillés par des autorités provinciales et territoriales?

Délinquants d’établissements provinciaux et territoriaux et sous surveillance communautaire illégalement en liberté.

Examen de la base de données (SGD)

9. Dans quelle mesure a-t-on répondu aux besoins des délinquants grâce aux activités des AES?

Nombre de transfèrements de délinquants sous responsabilité fédérale dans un établissement provincial ou territorial et type, profil et motif connexes.
Nombre de transfèrements de délinquants sous responsabilité provinciale dans un établissement fédéral et type, profil et motif connexes.
Perceptions des intervenants en ce qui concerne la satisfaction des besoins des délinquants.

Examen de la base de données (SGD)
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

RENDEMENT : Évaluation de l'efficacité et de l'efficience des AES, ainsi que des économies réalisées grâce à ceux-ci, en fonction des extrants et des résultats attendus obtenus et de l'utilisation des ressources.

Économies réalisées characteristics
Question Indicateur Méthode/Source

10. Les AES permettent-ils de réaliser des économies?

Les coûts prévus et réels pour le SCC et les provinces et territoires.
Perception des intervenants concernant les économies que permettent de réaliser les AES.

Examen de la base de données (SIGFM)
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

11. A-t-on réalisé des économies de façon globale grâce aux AES?

Comparaison entre les coûts de la surveillance de délinquants dans des établissements fédéraux et dans des installations provinciales de différents niveaux de sécurité.
Perceptions des intervenants concernant les coûts des AES.

Examen des bases de données (SIGFM et SGD)
Examen documentaire (rapports de Sécurité publique Canada)
Coût d’entretien d’un délinquant
Entrevues et questionnaires visant les intervenants

APPENDICE B : Modèle logique

Le présent modèle logique précise le processus collectif d'accords d'échange de services du SCC. Il apporte, du haut jusqu'en bas, des explications sur les programmes :   Intrants;  Activités;   Extrants;   Résultats immédiats;   Résultats intermédiaires;  Résultats à long terme.

déscription : APPENDICE B : Modèle logique

Direction de l’évaluation Secteur de l'évaluation du rendements

Mars 2012

Le présent modèle logique précise le processus collectif d'accords d'échange de services du SCC. Il apporte, du haut jusqu'en bas, des explications sur les programmes : Intrants; Activités; Extrants; Résultats immédiats; Résultats intermédiaires; Résultats à long terme.

Ensemble, les accords d'échange de services (AES) et les processus de négociation permettent de produire de nouveaux AES. Ces programmes conduisent à cinq activités distinctes : Transport des délinquants; Détention; Administration et politiques; Surveillance communautaire; Programme correctionnel.

Les trois premières activités et leurs extrants ont des résultats immédiats, intermédiaires et à long terme communs. Il en va de même pour les quatrième et cinquième activités. Par conséquent, on discutera d'une part des trois premières activités, jusqu'à leurs résultats à long terme, puis on suivra le même processus pour les deux dernières activités.

L'extrant de l'activité « transport des délinquants » est le transfèrement et le placement interjuridictionnel des délinquants. L'extrant de l'activité « détention » est la vérification et l'échange des renseignements et des rapports de dépenses des délinquants. L'extrant de l'activité « administration et politiques » est l'élaboration et la mise en œuvre de procédures et de protocoles.

Ensemble, ces trois extrants produisent les trois résultats immédiats suivants : Faciliter le placement opportun des délinquants; Collaboration établie et maintenue entre le SCC et les provinces et les territoires; Politiques et procédures uniformes mises en œuvre et rajustées au besoin.

Ensemble, ces trois résultats immédiats produisent le résultat intermédiaire suivant : meilleure utilisation des ressources correctionnelles, résultat qui, à son tour, produit le résultat à long terme suivant : gestion sécuritaire et efficiente des délinquants partout au pays en collaboration avec les provinces et les territoires.

En ce qui concerne les quatrième et cinquième activités, l'extrant de l'activité « surveillance communautaire » est le suivant : délinquants sous responsabilité fédérale visés par une surveillance communautaire provinciale/territoriale dans des collectivités où le soutien est accru. L'extrant de l'activité « programme correctionnel » est la participation des délinquants aux programmes.

Ensemble, ces deux extrants produisent les deux résultats immédiats suivants : Meilleures occasions de surveillance communautaire; Meilleure participation aux programmes.

Ces deux résultats immédiats produisent le résultat intermédiaire suivant : transition sécuritaire vers la gestion des délinquants admissibles dans les collectivités, résultat qui, à son tour, produit le résultat à long terme suivant : faibles taux de récidive.

APPENDICE C  : Profil d’activité des AES

Une analyse approfondie du Système de gestion des délinquant(e)s (SGD) du SCC a montré que les activités des AES sont utilisées pour une multitude de raisons, et des délinquants présentant des caractéristiques démographiques et purgeant des peines diversifiées y ont recours. Dans la présente section figurent un bref aperçu du recours aux activités des AES dans les cinq dernières années et un profil des participants.

De 2006-2007 à 2010-2011, un total de 26 631 activités des AES ont été entrées dans le SGD pour les régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies. Les régions du Pacifique et de l’Ontario n’avaient pas entré de données sur les AES dans le SGD. Cependant, à la demande de l’équipe d’évaluation, ces deux régions ont fourni des données rétrospectives montrant que 8 134 et 10 628 activités des AES avaient été menées dans ces régions, respectivement. Malheureusement, en raison de divers problèmes relatifs à la qualité des données, comme il est décrit dans la section Limites, ces chiffres n’étaient pas si élevés après le tri et le nettoyage des données. Plus précisément, 23 916 activités des AES ont pu être conservées en fonction des données dans le SGD pour les régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies, soit 3 123 (13 %) en Atlantique, 9 701 (41 %) au Québec et 11 092 (46 %) dans les Prairies. Par ailleurs, le nombre d’activités des AES pour la région du Pacifique était de 7 491. Pour ce qui est de la région de l’Ontario, l’étendue des problèmes relatifs à la qualité des données en a empêché l’analyse; par conséquent, elles n’ont pas été incluses dans le présent rapport.

Ces activités des AES ont été menées dans plus de 98 établissements fédéraux, provinciaux et territoriaux, dont 74 se trouvent dans les trois régions qui avaient entré des données dans le SGD et 24, dans la région du Pacifique.

En majorité, les activités des AES concernaient la surveillance de délinquants sous responsabilité fédérale par des autorités correctionnelles provinciales et territoriales (98 %, n = 23 391 pour les régions ayant entré des données dans le SGD [Atlantique, Québec et Prairies] et 100 % pour la région du Pacifique), tandis que les activités des AES visant la surveillance de délinquants sous responsabilité provinciale ou territoriale par les autorités fédérales ne constituaient que 2 % (n = 483) des cas pour les régions qui avaient entré des données dans le SGD et qu’il n’y avait eu aucune de ces activités dans la région du Pacifique.

Les activités des AES ont été menées pour de multiples raisons. Une proportion élevée des activités des AES signalées dans les régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies visaient la détention provisoire (51 %, n = 12 114) ou la détention de délinquants nouvellement condamnés ayant renoncé au délai prévu pour le transfèrement Note de bas de page 14 (43 %, n = 10 237). Seulement 6 % (n = 1 345) des activités des AES avaient pour objet la détention permanente de délinquants dans des établissements provinciaux, territoriaux ou fédéraux. Par contre, cette activité particulière représentait 96 % des activités des AES (n = 464) liées à des délinquants sous responsabilité provinciale. Au nombre des autres raisons moins fréquentes de recours aux activités des AES, on compte les délinquants en détention préventive ou faisant l’objet d’évaluations psychologiques, la surveillance dans la collectivité des délinquants en semi-liberté, en liberté conditionnelle totale et en liberté d’office, les délinquants dans la collectivité étant réincarcérés et les mandats du lieutenant-gouverneur. Les activités des AES signalées par la région du Pacifique visent également de multiples fins, la plus fréquente étant le transfèrement ou le transport de délinquants (46 %, n = 3 508), la détention provisoire des délinquants ayant renoncé au délai prévu pour le transfèrement (27 %, n = 2 007) et la détention avant le procès (14 %, n = 1 057). Une liste complète des visées des activités des AES figure à l’Appendice D.

Généralement, le nombre de jours alloués pour chaque activité des AES entrée dans le SGD est de 1 à 993, mais plus de 90 % (n = 21 361) des activités des AES étaient d’une durée de 30 jours ou moins. Les activités des AES dans la région du Pacifique avaient une durée de 1 à 568 jours, mais, encore une fois, la majorité (96 %, n = 7 208) avait une durée de 30 jours ou moins. En moyenne, chaque activité des AES a duré 16 jours selon les données des régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies figurant dans le SGD et 10 jours selon celles de la région du Pacifique Note de bas de page 15.

APPENDICE D

Objets des activités des AES de 2006-2007 à 2010-2011
Objets N %

Détention provisoire

12 114

50,65

Renonciation au délai prévu pour le transfèrement

10 237

42,80

Délinquant purgeant une peine

1 345

5,62

Évaluation psychologique

106

0,44

Semi-liberté

40

0,17

Détention préventive

37

0,15

MLG

13

0,05

Libération conditionnelle totale

7

0,03

Libération d’office

5

0,02

Illégalement en liberté

5

0,02

Cautionnement

4

0,02

Réincarcération dans un établissement provincial

1

0

Semi-liberté dans un CRC

1

0

Expiration du mandat

1

0

Source : SGD (2011)

APPENDICE E

Risque, besoins, motivation et potentiel de réinsertion sociale des délinquants sous responsabilité fédérale, provinciale et territoriale ayant mené des activités dans le cadre d’un AES (données du SGD pour les régions de l’Atlantique, du Québec et des Prairies)
  Faible Moyen Élevé
  N % N % N %

Risque

1 549

12 %

6 525

49 %

5 128

39 %

Besoins

717

5 %

4 992

38 %

7 494

57 %

Motivation

2 414

18 %

7 591

58 %

3 195

24 %

Potentiel de réinsertion sociale

3 872

29 %

6 670

51 %

2 658

20 %

Source : SGD (2011)

APPENDICE F

Risque, besoins, motivation et potentiel de réinsertion sociale des délinquants sous responsabilité fédérale, provinciale et territoriale ayant mené des activités dans le cadre d'un AES (données de la région du Pacifique)
  Faible Moyen Élevé
  N % N % N %

Risque

512

9 %

2 220

40 %

2821

51 %

Besoins

234

4 %

1 773

32 %

3 546

64 %

Motivation

847

15 %

3 317

60 %

1 385

25 %

Potentiel de réinsertion sociale

1 926

35 %

2 729

50 %

874

16 %

Source : SGD (2011)

APPENDICE G

Incidents en établissement survenus pendant des activités des AES de 2006-2007 à 2010-2011
Incidents en établissement N %

Demande d’isolement protecteur

25

26 %

Problèmes disciplinaires

17

18 %

Autres incidents

13

14 %

Renseignement

10

11 %

Possession d’objets interdits

9

9 %

Possession d’objets non autorisés

5

5 %

Délinquant arrêté

2

2 %

Agression d’un détenu

3

3 %

Agression d’un employé

3

3 %

Bagarre de détenus

2

2 %

Menaces contre le personnel

2

2 %

Réception ou transport d’objets interdits

1

1 %

Fouille exceptionnelle

1

1 %

Consommation d’alcool ou de drogues

1

1 %

Bris de biens gouvernementaux

1

1 %

Nombre total d’incidents en établissement

95

100

Source : SGD (2011)

APPENDICE H

Aperçu des pratiques exemplaires liées aux AES signalées dans le cadre des entrevues avec les répondants clés
  Pratiques exemplaires – Mises en œuvre Améliorations possibles
Collaboration
(entre le SCC et les provinces et territoires)
  • La collaboration a été établie l’échelon de la haute direction grâce à la mise sur pied du Forum des responsables des services correctionnels (FRSC)
  • On a créé des sous-comités ou des groupes de travail du FRSC formés de représentants à l’échelon opérationnel
  • Améliorer les communications grâce à des réunions en personne de groupes de pairs
  • Fournir des séances de formation aux membres du personnel provinciaux et territoriaux

 

Collaboration (entre les régions et l’AC)
  • On a élaboré les lignes directrices 541 (2001) portant sur les processus de négociation, d’approbation interne et externe, de mise en œuvre et de gestion
  • Définir clairement les rôles et les responsabilités dans des descriptions de travail ou des lignes directrices nationales pour indiquer la responsabilité de l’administration régionale en ce qui a trait à la gestion des AES
  • Mettre à jour la politique des AES pour veiller à ce qu’ils soient mis en œuvre à l’échelle nationale et élaborer une stratégie de communication pour diffuser les mises à jour au SCC ainsi qu’aux provinces et territoires
Échange de renseignements
  • La création d’un écran de données du SGD permet la collecte de renseignements pertinents sur les activités des AES
  • Mettre en œuvre une interface électronique conjointe entre le SCC et les provinces et territoires
  • Tenir des réunions mensuelles auxquelles prendront part les responsables des agents de libération conditionnelle et le SCC pour échanger des renseignements
  • Établir des liens entre les provinces et les territoires et le plus bas échelon du SCC
  • Échanger des renseignements sur les délinquants par voie électronique plutôt que sur papier
  • Nommer un agent de renseignement de liaison
  • Faire de l’échange de renseignements sur les libérations conditionnelles et les probations une priorité
Entrée de données dans le SGD
  • La création d’un écran de données du SGD permet la collecte de renseignements pertinents sur les activités des AES
  • Élaborer des lignes directrices ou un manuel sur l’entrée de données sur les activités des AES dans le SGD
  • Élaborer et mettre en œuvre des séances de formation sur le SGD portant sur l’entrée des données liées aux AES à l’intention de tous les employés du SCC responsables de l’entrée de données sur les AES dans le SGD
Protocoles et procédures
  • Il faut veiller à déterminer les protocoles et les procédures dans chaque accord
  • Créer un guide comportant des listes de vérification, des calendriers et des délais

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Les différentes lois provinciales et territoriales sur les services correctionnels figurent dans la section Bibliographie du présent rapport.

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Note de bas de page 2

Le pourcentage total est supérieur à 100 en raison de l’arrondissement.

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Note de bas de page 3

La renonciation au délai prévu pour le transfèrement renvoie aux délinquants sous responsabilité fédérale nouvellement condamnés. Après la décision concernant la peine, le délinquant dispose d’un certain nombre de jours pour signer un formulaire de renonciation en vue de son transfèrement vers un établissement fédéral. Entre-temps, les délinquants sont détenus dans un établissement provincial en vertu de l’AES.

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Note de bas de page 4

Les annexes portant sur les infractions sont définies dans la LSCMLC (1992). Les infractions mentionnées à l’annexe I sont celles qui s’accompagnent de violence, dont les crimes contre la personne et les infractions sexuelles. Les infractions mentionnées à l’annexe II ont trait aux drogues. Le texte intégral de la LSCMLC est disponible à l’adresse suivante : http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/C-44.6/TexteComplet.html.

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Note de bas de page 5

Au nombre des problèmes, mentionnons les délinquants violents constituant un risque pour les autres délinquants dans les établissements, le fait de répondre aux besoins spéciaux des délinquants (y compris en matière de soins médicaux et de santé mentale) et la gestion des urgences.

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Note de bas de page 6

Les responsables des services correctionnels sont les cadres supérieurs chargés des services correctionnels dans les provinces et territoires. Ils se rencontrent deux fois par année pour discuter de questions concernant la gestion des délinquants. Le commissaire du SCC prend part à ces réunions et présente le point de vue des services correctionnels fédéraux.

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Note de bas de page 7

Source : Bureau de première responsabilité, mai 2011.

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Note de bas de page 8

Les délinquants sous responsabilité fédérale suivant des programmes ne se trouvaient qu’à Terre-Neuve-et-Labrador.

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Note de bas de page 9

Les comités conjoints de gestion comprenaient le sous-ministre adjoint des Services communautaires et correctionnels, le sous-commissaire de la région de l’Atlantique, des représentants de la Division des relations intergouvernementales de l’AC et d’autres responsables.

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Note de bas de page 10

Pour connaître d’autres pratiques exemplaires, reportez-vous à l’Appendice H, Aperçu des pratiques exemplaires liées aux AES signalées dans le cadre des entrevues avec les répondants clés.

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Note de bas de page 11

Quand l’ancien accord de coordination des services correctionnels a été remplacé par l’AES actuel, le Nouveau-Brunswick ne pouvait envoyer de délinquants au SCC en raison d’une modification de la structure de coûts de l’AES pour les délinquants du Nouveau-Brunswick admis dans un établissement fédéral.

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Note de bas de page 12

Même si les incidents liés aux activités des AES ont été déterminés, les taux n’ont pu être calculés aux fins de l’évaluation. En ce qui a trait aux incidents survenus en établissement, en raison de problèmes relatifs à la qualité des données, la durée des activités des AES était manquante ou non fiable dans un sous-ensemble de l’échantillon, ce qui aurait été nécessaire pour comparer les incidents. Le SCC signale les incidents dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) par 100 années-personnes de délinquants (APD). Ce taux ne peut être comparé aux données brutes sur les incidents accessibles pour les AES. Pour les incidents dans la collectivité, l’incident était bien souvent ce qui avait motivé la conclusion de l’AES (le délinquant sous responsabilité fédérale était impliqué dans un incident ayant entraîné la suspension de sa liberté et son incarcération dans un établissement de détention préventive provincial ou territorial).

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Note de bas de page 13

La formule utilisée pour déterminer ce pourcentage est le coût total de l’initiative divisé par le total des dépenses réelles du SCC moins le total des dépenses réelles pour les services internes, soit 26 554 966 $/2 265 100 000 $-368 970 000 $=1,40 %.

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Note de bas de page 14

La renonciation au délai prévu pour le transfèrement renvoie aux délinquants sous responsabilité fédérale nouvellement condamnés. Après la décision concernant la peine, le délinquant dispose d’un certain nombre de jours pour signer un formulaire de renonciation en vue de son transfèrement vers un établissement fédéral. Entre-temps, les délinquants sont détenus dans un établissement provincial en vertu de l’AES.

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Note de bas de page 15

On n’a pas effectué le calcul pour la région du Pacifique en raison des problèmes de fiabilité des données.

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