Audit de la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité

Secteur de la vérification interne

21 septembre 2015

Sommaire

Qu'avons-nous examiné?

L'audit de la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité s'inscrit dans le cadre du Plan de vérification fondé sur les risques 2014 2017 du Secteur de la vérification interne du Service correctionnel du Canada (SCC).

Les objectifs de l'audit consistaient à fournir l'assurance que :

  • le cadre de gestion en place appuie la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité;
  • des contrôles sont en place pour veiller à ce que le SCC fournisse des logements appropriés et que les besoins de la population de délinquants soient comblés.

L'audit se déroulait à l'échelle nationale et comprenait des visites d'unités opérationnelles de cinq districts et de l'administration centrale (AC).

L'audit a permis d'examiner si des contrôles étaient en place pour s'assurer que le placement était effectué dans des endroits permettant de répondre le mieux possible aux besoins des délinquants et qu'un suivi du nombre de places disponibles dans la collectivité était effectué pour connaître les disponibilités lorsqu'un délinquant était mis en liberté. L'audit a également permis d'examiner si une orientation était fournie et des contrôles étaient en place lors de la négociation des tarifs journaliers et si les tarifs faisaient l'objet d'une surveillance afin de s'assurer que les contrôles relatifs aux paiements du SCC fonctionnaient comme prévu.

Pourquoi est-ce important?

Le SCC est responsable de la prise en charge, de la garde et de la surveillance des délinquants. Le SCC vise à effectuer les interventions correctionnelles les plus pertinentes, appropriées et efficaces possible afin de gérer les risques et les besoins de la population de délinquants pendant leur incarcération et lorsqu'ils sont sous surveillance dans la collectivité afin de contribuer à la réussite de la réinsertion sociale du délinquant tout en veillant à la sécurité publique. Lorsqu'il prépare les délinquants à la mise en liberté, le personnel du SCC collabore avec les délinquants et des partenaires pour établir des plans viables afin de préparer les détenus à une réinsertion sociale réussie. Cela comprend la préparation prélibératoire des cas, l'élaboration de plans de libération, la présentation de cas à la Commission des libérations conditionnelles du Canada (CLCC) et l'élaboration de stratégies communautaires pour assurer le retour en toute sécurité des délinquants dans la collectivité.Note de bas de page 1

Les priorités organisationnelles du SCC pour 2015-2016 comprennent la « gestion en toute sécurité des délinquants admissibles pendant leur transition de l'établissement à la collectivité et pendant qu'ils sont sous surveillance », la « sécurité des membres du public, y compris des victimes, du personnel et des délinquants dans nos établissements et dans la collectivité » et « des relations productives avec une diversité de partenaires, d'intervenants, de groupes de victimes, et d'autres parties intéressées contribuant à la sécurité publique »Note de bas de page 2. La réalisation de la dernière priorité nécessite une coordination et une collaboration solides entre les partenaires du SCC, les intervenants et les CanadiensNote de bas de page 3. Afin de réaliser toutes ces priorités, et conformément au rapport du Comité d'examen du SCC intitulé Feuille de route pour une sécurité publique accrue, le SCC a mis en œuvre un Programme de transformation qui donne suite à un certain nombre de recommandations, dont celle visant le renforcement des services correctionnels communautaires. Grâce au Programme de transformation, le SCC vise à améliorer la surveillance des délinquants qui purgent leur peine dans la collectivité. À titre d'exemple, des programmes et des services, comme ceux portant sur la santé mentale, ont été améliorés, une Stratégie de services correctionnels communautaires visant à répondre aux besoins des délinquants autochtones, des délinquantes et des délinquants ayant des problèmes de santé mentale a été mise sur pieds, les ressources allouées aux services correctionnels communautaires ont été augmentées et il est prévu que le SCC prenne des mesures additionnelles pour assurer la sécurité du personnel et encourager l'établissement de relations positives avec les partenaires des collectivités pour favoriser la sécurité dans les collectivitésNote de bas de page 4. Ces mesures visaient à faire en sorte que l'organisation puisse continuer à obtenir de solides résultats en matière de sécurité publique pour les CanadiensNote de bas de page 5.

Ce que nous avons constaté

En ce qui concerne le premier objectif, c'est-à-dire le caractère adéquat du cadre de gestion, nous avons constaté que certains aspects du cadre étaient en place pour appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. Il existe un cadre stratégique; des contrôles sont en place et fonctionnent comme prévu pour assurer que les services payés par le SCC sont fournis; et un financement des interventions à risque élevé a été fourni afin d'aider les centres résidentiels communautaires (CRC) à s'adapter à l'évolution du profil des délinquants.

Dans l'ensemble, le cadre de gouvernance nécessite des améliorations afin de mieux appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. Nous avons constaté un certain nombre d'éléments devant être examinés de façon plus approfondie par la direction afin de mieux gérer les risques pour l'organisation :

  • Une nouvelle directive du commissaire (DC) et des lignes directrices sur les normes régissant les centres correctionnels communautaires (CCC) ont été finalisées et promulguées en juillet 2015. La DC et la ligne directrice, une fois mise en œuvre, devrait faire l'objet d'une évaluation afin de déterminer si la DC (714) ainsi que la série de DC 566 concernant la sécurité traitent des éléments nécessitant des clarifications, comme la gestion des médicaments, et les fouilles.
  • Les employés du SCC responsables des négociations avec les partenaires communautaires doivent très bien comprendre le calcul des tarifs journaliers pour faire en sorte que le SCC obtienne le meilleur rapport qualité-prix.
  • Le système national employé actuellement pour rendre compte des renseignements sur l'utilisation des places dans la collectivité ne correspond pas toujours à la situation actuelle, car il y a des délais dans les données rapportées des ERC.
  • L'AC devrait parachever et mettre en œuvre des indicateurs de rendement pour la collectivité afin que le SCC soit en mesure de mieux surveiller le rendement global du programme et en rendre compte, et ce à l'échelle nationale, aidant ainsi le SCC à déterminer où des améliorations doivent être apportées.

En ce qui concerne le deuxième objectif, c'est-à-dire les contrôles relatifs aux logements, nous avons constaté que certains éléments des contrôles appuient un placement efficace et efficient des délinquants. En raison de nombreux facteurs, le SCC ne peut pas toujours s'assurer que les délinquants sont placés dans le logement communautaire qui répond le mieux à ses besoins. Toutefois, le SCC tente, du mieux qu'il le peut, de s'adapter aux besoins des délinquants afin de s'assurer qu'ils sont placés dans le bon logement au bon endroit et au bon moment.

Nous avons remarqué que le taux d'utilisation des places varie d'une région à l'autre et dépend de l'ordre de priorité des places, des critères d'admissibilité du CRC et des fluctuations dans la population de délinquants mis en liberté dans la collectivité. Les partenaires communautaires sont d'avis que les employés du SCC font un bon travail de collaboration avec les CRC en s'efforçant de maintenir les niveaux de population et d'utilisation des places pour assurer la viabilité du programme. Il est important pour le SCC de disposer des outils nécessaires pour prévoir avec exactitude et gérer la population de délinquants dans la collectivité afin d'être en mesure de placer les délinquants dans le bon logement au bon endroit et au bon moment.

Le rapport contient des recommandations visant à corriger ce qui est à l'origine de nos observations.

Le principal bureau de première responsabilité (BPR) pour le présent audit est le commissaire adjoint, Opérations et programmes correctionnels.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations et les recommandations présentées dans le rapport d'audit. Elle a préparé un plan d'action de la gestion détaillé en réponse aux points soulevés dans le cadre de l'audit et aux recommandations connexes. La pleine mise en œuvre du plan d'action de la gestion est prévue pour le 31 mars 2016, sous réserve de la disponibilité des fonds liés à la recommandation no 1.

Acronymes et abréviations

AAP – Architecture d'alignement des programmes

AC – Administration centrale

AR – Administration régionale

ASRSQ – Association des services de réhabilitation sociale du Québec

BEC – Bureau de l'enquêteur correctionnel

BPR – Bureau de première responsabilité

BVG – Bureau du vérificateur général

CCC – Centres correctionnels communautaires

CIB – Comité d'intervention correctionnelle (CIC)

CLCC – Commission des libérations conditionnelles du Canada

CRC – Centres résidentiels communautaires

CT – Conseil du Trésor

DC – Directive du commissaire

DDA – Directeur de district associé

EEC – Équipe d'évaluation communautaire

ERC – Établissements résidentiels communautaires

ETP – Équivalent temps plein

FARALCC – Formule d'affectation des ressources pour les agents de libération conditionnelle dans la collectivité

LGFP – Loi sur la gestion des finances publiques

LO – Libération d'office

LSCMLC – Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition

OSLD – Ordonnances de surveillance de longue durée

PNILO – Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations

RBAP – Plan de vérification fondé sur les risques

RMR – Rapport ministériel sur le rendement

RPP – Rapport sur les plans et les priorités

SCC – Service correctionnel du Canada

TPSGC – Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

1.0 Introduction

1.1 Contexte

Le SCC est responsable de la prise en charge, de la garde et de la surveillance des délinquants. Le SCC vise à effectuer les interventions correctionnelles les plus pertinentes, appropriées et efficaces possible afin de gérer les risques et les besoins de la population de délinquants pendant leur incarcération et lorsqu'ils sont sous surveillance dans la collectivité afin de contribuer à la réussite de la réinsertion sociale du délinquant tout en veillant à la sécurité publique. Lorsqu'il prépare les délinquants à la mise en liberté, le personnel du SCC collabore avec les délinquants et des partenaires pour établir des plans viables afin de préparer les détenus à une réinsertion sociale réussie. Cela comprend la préparation prélibératoire des cas, l'élaboration de plans de libération, la présentation de cas à la Commission des libérations conditionnelles du Canada (CLCC) et l'élaboration de stratégies communautaires pour assurer le retour en toute sécurité des délinquants dans la collectivitéNote de bas de page 6.

Les priorités organisationnelles du SCC pour 2015-2016 comprennent la « gestion en toute sécurité des délinquants admissibles durant leur transition de l'établissement à la collectivité et pendant qu'ils sont sous surveillance », la « sécurité des membres du public, y compris des victimes, du personnel et des délinquants dans nos établissements et dans la collectivité » et des « relations productives avec une diversité de partenaires, d'intervenants, de groupes de victimes, et d'autres parties intéressées contribuant à la sécurité publique »Note de bas de page 7. La réalisation de la dernière priorité nécessite une coordination et une collaboration solides entre les partenaires du SCC, les intervenants et les CanadiensNote de bas de page 8. Afin de réaliser toutes ces priorités, et conformément au rapport du Comité d'examen du SCC intitulé Feuille de route pour une sécurité publique accrue, le SCC a mis en œuvre un Programme de transformation qui donne suite à un certain nombre de recommandations, dont celle visant le renforcement des services correctionnels communautaires. Grâce au Programme de transformation, le SCC vise à améliorer la surveillance des délinquants qui purgent leur peine dans la collectivité. À titre d'exemple, des programmes et des services, comme ceux portant sur la santé mentale ont été améliorés, une Stratégie de services correctionnels communautaires visant à répondre aux besoins des délinquants autochtones, des délinquantes et des délinquants ayant des problèmes de santé mentale a été mise sur pieds, les ressources allouées aux services correctionnels communautaires ont été augmentées et il est prévu que le SCC prenne des mesures additionnelles pour assurer la sécurité du personnel et encourager l'établissement de relations positives avec les partenaires des collectivités pour favoriser la sécurité dans les collectivitésNote de bas de page 9. Ces mesures visaient à faire en sorte que l'organisation puisse continuer à obtenir de solides résultats en matière de sécurité publique pour les CanadiensNote de bas de page 10.

Le but premier des opérations des services correctionnels communautaires est la réinsertion sociale efficace des délinquants dans la collectivité en tenant compte de la sécurité publique et des activités correctionnelles communautaires. Cet objectif demeure prioritaire et est conforme aux priorités du gouvernement du Canada et s'harmonise avec les priorités organisationnelles du SCCNote de bas de page 11.

Les moyens par lesquels le SCC contribue à la protection et à la sécurité du Canada sont bien précisés dans son unique résultat stratégique : « La garde, les interventions correctionnelles et la surveillance des délinquants dans la collectivité et dans les établissements contribuent à la sécurité publique ». Trois grands programmes (des composantes de l'Architecture d'alignement des programmes [AAP]) sont harmonisés de façon à soutenir l'obtention de ce résultat stratégique : Garde, Interventions correctionnelles et Surveillance dans la collectivitéNote de bas de page 12. Selon le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2013-2014, les dépenses réelles du SCC (autorisations utilisées) en 2013-2014 s'élevaient à 2.75 milliards de dollars.

Le programme Surveillance dans la collectivité vise à assurer la réinsertion sociale en toute sécurité des délinquants admissibles dans la collectivité en leur offrant de l'hébergement et des services de santé, au besoin, de même qu'en les plaçant sous la surveillance du personnel pendant la durée de leur peine. Ce programme a pour objectif de faciliter la réinsertion sociale des délinquants dans la collectivité en tant que citoyens respectueux des lois tout en maintenant un certain niveau de surveillance afin de contribuer à la sécurité publiqueNote de bas de page 13. Le tableau ci après montre les dépenses prévues, les autorisations totales et les dépenses réelles du programme Surveillance dans la collectivité entre 2011-2012 et 2013-2014.

Ressources financières du programme Surveillance dans la collectivité (en millions de dollars)
Année Dépenses prévues Total des autorisations (autorisations disponibles) Dépenses réelles (autorisations utilisées) Écart (réel/disponible)
2011-12 153.5 164.5 112.4 (52.1)
2012-13 130.0 179.3 117.6 (61.7)
2013-14 134.6 143.3 124.2 (19.1)

Source : Rapports ministériels sur le rendement du SCC (2011-2012, 2012-2013 et 2013-2014)

Comme le montre le tableau ci dessus, le programme Surveillance dans la collectivité correspondait à 4,5 % des autorisations réelles utilisées par le SCC en 2013-2014, ce qui constitue une augmentation comparativement aux trois années précédentes (2010-2011 : 4,3 %, 2011-2012 : 4,2 % et 2012-2013 : 4,4 %).

Le programme Surveillance dans la collectivité comprend trois sous programmes : (3.1) Gestion et sécurité dans la collectivité, (3.2) Établissements résidentiels communautaires (ERC) et (3.3) Services de santé communautaireNote de bas de page 14. Le programme ECR contribue à la sécurité du publique en offrant un environnement structuré et de soutien durant le processus progressif de réinsertion sociale. Le programme offrent de l'hébergement des délinquants visés par une libération conditionnelle, une libération d'office, une permission de sortir ou une ordonnance de surveillance de longue durée (OSLD)Note de bas de page *.Note de bas de page 15 Parmi les activités clés, mentionnons l'assurance que la surveillance dans la collectivité, les contacts du délinquant, les interventions et le suivi des conditions de la libération ciblent les besoins associés au risque de récidive du délinquant et tiennent compte des facteurs qui peuvent favoriser sa réinsertion sociale sécuritaire.Note de bas de page 16 Les services résidentiels sont vus comme étant une composante essentielle du cadre de surveillance du SCC et sont d'une importance capitale pour renforcer la sécurité des collectivités canadiennes. Comme il est expliqué ci après, le SCC conclut des marchés avec de nombreuses organisations non gouvernementales pour que des établissements résidentiels communautaires (ERC) puissent offrir des services, du soutien et une surveillance aux délinquants mis en libertéNote de bas de page 17. Selon le RMR 2013-2014, les dépenses réelles du sous programme ERC s'élevaient à 98 millions de dollarsNote de bas de page 18, ce qui correspond à 79 % des dépenses du SCC associées au programme Surveillance dans la collectivité.

La méthode la plus sûre de contribuer à la sécurité publique est la mise en liberté graduelle et structurée des délinquants, ce que permettent les ERC, qui jouent un rôle essentiel dans la sécurité publique. Les ERC comprennent les CRC, qui sont gérés par des organismes communautaires, et les centres correctionnels communautaires (CCC). Les CCC sont des ERC exploités par le SCC qui fournissent des milieux de vie structurés avec surveillance 24 heures sur 24 de même que des programmes et des interventions permettant la réinsertion sociale sécuritaire du délinquantNote de bas de page 19. Quoique les CCC sont classés en tant qu'établissements à sécurité minimale, ils ne sont pas tenus de se conformer à toutes les normes de sécurité minimaleNote de bas de page 20. Il y a 15 CCC à l'échelle du CanadaNote de bas de page 21.

Les ERC fournis à contrat sont des installations appartenant à des organisations non gouvernementales qui concluent des contrats avec le SCC afin de fournir un hébergement particulier, du counseling et des programmes destinés aux délinquants et d'assurer leur surveillance. Pour chaque centre, le contrat établit des exigences détaillées quant au niveau de contrôle et d'aide à offrir aux délinquants. Le SCC a conclu des contrats avec environ 200Note de bas de page 22 CRC (y compris des foyers, centres de traitement, placements dans une maison privée, appartements surveillés) situés partout au Canada.

Les ERC facilitent la réhabilitation des délinquants bénéficiant d'une permission de sortir sans escorte, d'un placement à l'extérieur et d'une semi-liberté, en leur offrant de l'hébergement. Les CCC hébergent également les délinquants en liberté conditionnelle totale, les délinquants en liberté d'office et ceux qui font l'objet d'une OSLD auxquels la CLCC a imposé une condition spéciale d'assignation à résidence.

Tous les délinquants en semi liberté ou assujettis à une condition d'assignation à résidence imposée par la CLCC ont besoin d'une place dans un ERC avant d'être libérésNote de bas de page 23. Ces établissements contribuent à la sécurité publique en facilitant la transition entre l'incarcération et la vie dans la collectivité et en encourageant activement les délinquants à respecter leur plan correctionnel pour les aider à réussir leur réinsertion sociale.

Les tableaux ci après montrent le nombre de places disponibles chaque jour à l'échelle du Canada pour chaque type d'établissement.

Centres correctionnels communautaires :
Région Nom du CCC Lieu Capacité nominale (depuis juin 2015)
Atlantique Parrtown Saint John (N. B.) 26
Atlantique Carlton Halifax (N. É.) 18
Atlantique Annexe du Centre Carlton Halifax (N. É.) 18
Atlantique Terre Neuve et Labrador St. John's (T. N. L.) 22
Québec Hochelaga Montréal (Qc) 28
Québec Ogilvy Montréal (Qc) 26
Québec Sherbrooke Montréal (Qc) 30
Québec Martineau Montréal (Qc) 34 (30 hommes et 4 femmes)
Québec Marcel Caron Québec (Qc) 32
Québec Lafrrièrre St-Jérôme (Qc) 27
Ontario Keele Toronto (Ont.) 40
Ontario Henry Traill Kingston (Ont.) 40
Prairies Oskana Regina (Sask.) 30
Prairies Osborne Winnipeg (Man.) 40
Pacifique Chilliwack Chilliwack (C. B.) 31
TOTAL NATIONAL 442Note de bas de page 24

Source : Système intégré de rapports – Établissements et centres correctionnels communautaires du Service correctionnel du Canada- au 2 juin 2015.

Établissements résidentiels communautaires :
Nombre maximal de places disponibles chaque jour par type d'établissement
Région/district CRC Centres de traitement Placements dans une maison privée Foyers Appartements surveillés Autres Total
Atlantique 183 2 4 2 10 201
Québec 449 19 10 37 515
Ontario 566 40 1 26 12 14 659
Prairies 430 15 3 6 454
Pacifique 441 55 14 70 12 592
Total national 2,069 131 22 108 59 32 2,421

Source : Données sur l'utilisation des places en ERC – mars 2015 – données non validées par les districts (non auditées).

Les CRC fournissent des milieux de vie structurés avec surveillance 24 heures sur 24 de même que du soutien, de l'encadrement et un logement aux délinquants mis en liberté. Ces installations peuvent offrir des programmes spécialisés aux résidants, notamment des programmes de préparation à la vie active, de lutte contre la toxicomanie, de counseling en matière d'emploi et/ou de counseling en cas de crise, et hébergent des délinquants bénéficiant de tous les types de mise en liberté ainsi que d'autres mises en liberté prévues par la loi (y compris les libérés conditionnels visés par des conditions d'assignation à résidence et les délinquants assujettis à une OSLD).

En ce qui a trait aux CRC, la grille nationale des indemnités quotidiennes a été établie pour les installations pouvant accueillir jusqu'à 40 résidants et est fondée sur les coûts normaux pour des maisons de chaque taille. Ces taux ont été établis en tenant compte des éléments nécessaires à la prestation de services résidentiels et comprennent, sans s'y limiter, les coûts du personnel, de formation et de fonctionnement, ce qui comprend les assurances, la nourriture et l'entretien. Pour que le SCC soit en mesure de négocier avec des CRC en vue de la prestation de services résidentiels de grande qualité, il doit passer en revue les demandes et les attentes de ces installations pour assurer une compréhension des coûts réels. Les ERC doivent à leur tour satisfaire à un ensemble défini d'exigences minimales telles qu'elles sont décrites dans l'énoncé des travaux. Des énoncés des travaux sont élaborés pour assurer des services de haute qualité, la répartition équitable des ressources aux régions, la reconnaissance des coûts réels des services et une approche uniforme quant aux négociations des contrats. Tout service supplémentaire doit faire l'objet d'une entente entre le CRC, le chargé de projet et l'autorité contractante et doit être clairement énoncé dans une annexe à l'énoncé des travaux.

1.2 Cadre législatif et politique

Dans le cadre du mandat que lui confère la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC), le SCC est tenu de réaliser des interventions correctionnelles auprès des délinquants dans le but d'assurer leur réhabilitation et leur réinsertion sociale.

Le SCC a pour devoir et mandat d'assurer l'exécution des peines imposées par les tribunaux par des mesures de garde et de surveillance des délinquants sécuritaires et humaines et d'aider, au moyen de programmes appropriés dans les pénitenciers ou dans la collectivité, à la réhabilitation des délinquants et à leur réinsertion sociale à titre de citoyens respectueux des loisNote de bas de page 25.

C'est la CLCC qui décide si un délinquant peut obtenir une libération conditionnelle et qui détermine les conditions de la libération. Le diagramme ci après montre comment un délinquant peut être admissible à une mise en liberté avant la fin de sa peine**. Il y a divers types de mise en liberté ainsi que divers moments pendant une peine où une libération peut être accordée.

La version texte du diagramme de libération
La version texte du diagramme de libération
Étapes du Processus Description Progression Dans La Peine
Sentence Le délinquant est condamné à 42 mois (3,5 ans) N/A
Semi-liberté 6 mois avant le tiers de la peine 8 mois
Libération conditionnelle totale Au tiers de la peine 14 mois
Statutory Release Aux deux tiers de la peine 28 mois
Libération D’office Fin de la peine 42 mois

** Le diagramme correspond à une peine de 3,5 années, à savoir la peine moyenne pour un délinquant masculin admis dans un établissement fédéral pendant l'exercice 2013-2014. Le diagramme n'inclut pas les délinquants purgeant une peine d'emprisonnement à perpétuité.

Source : Rapports du vérificateur général du Canada du printemps 2015 – Rapport 6 – La préparation des détenus à la mise en liberté – Service correctionnel du Canada. Pièce 6.1 – Les délinquants sont admissibles à la mise en liberté avant la fin de leur peine.

En vertu de l'article 119 de la LSCMLC, les délinquants peuvent présenter une demande de semi liberté. La semi liberté est l'autorisation accordée à un délinquant par la CLCC ou une commission provinciale des libérations conditionnelles d'être en liberté pendant qu'il purge sa peine afin de se préparer à la libération conditionnelle totale ou à la libération d'office. Dans le cadre de la semi-liberté, le délinquant doit retourner dans un pénitencier, un ERC, un établissement correctionnel provincial ou un autre lieu désigné chaque soir ou à tout autre intervalle précisé.

La libération conditionnelle totale est un type de mise en liberté accordé en vertu de l'article 120 de la LSCMLC qui permet au délinquant de purger le reste de sa peine sous surveillance dans la collectivité sans avoir à réintégrer un ERC ou établissement similaire chaque soir.

Les libérés d'office sont des délinquants qui n'ont pas demandé une libération conditionnelle ou dont la mise en liberté discrétionnaire a été refusée. L'article 127 de la LSCMLC stipule qu'un délinquant condamné ou transféré au pénitencier a le droit d'être mis en liberté à la date fixée et de le demeurer jusqu'à l'expiration légale de sa peine. Ce type de mise en liberté permet aux délinquants de réintégrer graduellement la collectivité avant l'expiration de leur mandat tout en bénéficiant pleinement de la surveillance et de l'occasion d'atteindre les objectifs de leur plan correctionnel dans la collectivité.

La Directive du commissaire (DC) 714 – Normes régissant les centres correctionnels communautaires établit les exigences visant à permettre aux CCC de mener leurs activités en toute sécuritéNote de bas de page 26. La DC précise les rôles et les responsabilités du directeur de district, les procédures d'admission des délinquants dans les CCC et les règles, telles que l'accès aux médicaments et l'entreposage des effets personnels.

1.3 Organisation du SCC

Le SCC gère 8 districts de services correctionnels communautaires (District de l'Atlantique, District Est/Ouest du Québec, District Montréal-Métropolitain, District central de l'Ontario, District principal de l'Ontario et du Nunavut, District de l'Alberta et des Territoires du Nord Ouest, District du Manitoba, de la Saskatchewan et du Nord Ouest de l'Ontario et District du Pacifique), 32 bureaux sectoriels de libération conditionnelle et 92 bureaux de libération conditionnelle et bureaux secondairesNote de bas de page 27. Comme il a été susmentionné, le SCC exploite également 15 CCC et a des contrats avec environ 200 CRCNote de bas de page 28.

Administration centrale (AC)

La Direction de la réinsertion sociale dans la collectivité relève du Secteur des opérations et des programmes correctionnels. Elle collabore étroitement avec d'autres secteurs, directions et divisions, notamment le Secteur des délinquantes, le Secteur des services de santé, la Direction des initiatives pour les Autochtones et la Direction des programmes pour délinquants et de la réinsertion sociale ainsi qu'avec les régions du SCC.

Au moment de l'audit, la Direction de la réinsertion sociale dans la collectivité était chargée de favoriser et de faciliter l'élaboration de politiques, de stratégies, d'initiatives et de procédures nationales visant la réinsertion en toute sécurité des délinquants dans la collectivité.

Administrations régionales (AR) et bureaux de district

Les directeurs de district sont responsables de la gestion des services correctionnels communautaires au sein de leur districtNote de bas de page 29. Ils rendent compte aux sous commissaires régionaux par l'intermédiaire des sous commissaires adjoints, Opérations correctionnelles.Note de bas de page 30

Chaque district est dirigé par un directeurs de district qui sont appuyés par un bon nombre de professionnels qui remplissent des fonctions clés, y compris les finances, les ressources humaines et l'administration. Les directeurs de secteur gèrent les bureaux sectoriels de libération conditionnelle et sont appuyés par les responsables des agents de libération conditionnelle, les agents de libération conditionnelle, les agents de programmes correctionnels, les administrateurs de bureaux, les adjoints à la gestion des cas, les commis aux programmes. Les bureaux sectoriels de libération conditionnelle peuvent parfois compter sur l'aide de psychologues, de conseillers en emploi dans la collectivité, d'agents de développement auprès de la collectivité autochtone, d'agents de liaison autochtone dans la collectivité, d'agents de liaison avec les services correctionnels communautaires, de travailleurs sociaux cliniques, de membres du personnel infirmier en santé mentale, de membres de comités consultatifs de citoyens et de bénévoles.Note de bas de page 31

1.4 Évaluation du risque

Le présent audit a été déterminé comme un secteur d'audit prioritaire et un secteur de risque pour le SCC dans le Plan de vérification fondé sur le risque (PVFR) de 2014 2017. Au début de l'audit, une évaluation du risque a été effectuée en fonction d'entrevues avec le bureau de première responsabilité (BPR) et les membres de la haute direction du SCC, d'un examen des procès-verbaux de réunions portant sur les logements pour les délinquants dans la collectivité et d'un examen de la loi, des politiques du SCC, des rapports d'audits antérieurs, d'évaluations du risque antérieures et de travaux portant sur l'évaluation des risques de fraude où les risques ont fait l'objet d'un audit ainsi que d'autres documents portant sur les contrôles financiers. Les résultats de ces audits antérieurs ont permis à l'Équipe d'audit de déterminer si les contrôles fonctionnaient comme prévu. Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de déterminer que les principaux risques pour le SCC portaient sur l'incapacité éventuelle de fournir des logements et des services aux groupes de délinquants ciblés, comme les délinquantes, les Autochtones, les délinquants âgés et les clients des services de santé mentale, et le manque de capacité au sein du SCC afin d'héberger et de surveiller les délinquants à risque élevé. De plus, il y avait un risque selon lequel le SCC payait peut-être trop cher les services rendus ou qu'il ne surveillait pas les contrats des CRC afin de s'assurer que le tarif journalier facturé demeure raisonnable en fonction des services fournis.

2.0 Objectifs et portée

2.1 Objectifs de l'audit

Les objectifs de l'audit consistaient à fournir l'assurance que :

  • • le cadre de gestion en place appuie la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité;
  • des contrôles sont en place pour veiller à ce que le SCC fournisse des logements appropriés et que les besoins de la population de délinquants soient comblés.

L'Annex A présente tous les critères de l'audit..

2.2 Portée de l'audit

L'audit de la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité était de portée nationale et comprenait la visite d'unités opérationnelles de cinq districts et de l'AC. L'audit incluait un examen des contrats de biens et de services en vigueur.

L'Équipe d'audit a effectué un examen des directives et des cadres du SCC portant sur les logements dans la collectivité pour s'assurer qu'ils étaient conformes aux lois et aux instruments législatifs applicables. L'Équipe a également examiné si des contrôles étaient en place relativement à la négociation des tarifs journaliers et si ces tarifs faisaient l'objet d'une surveillance une fois mis en œuvre pour s'assurer que les contrôles du SCC à l'égard des paiements fonctionnaient comme prévu. De plus, l'Équipe a évalué la méthode de mesure du rendement du SCC dans la collectivité, les renseignements recueillis et déclarés relativement aux logements dans la collectivité ainsi que les rôles et les responsabilités du personnel communautaire.

Enfin, l'Équipe a évalué si des contrôles étaient en place pour veiller à ce que le placement ait lieu dans des endroits permettant de répondre le mieux possible aux besoins des délinquants et à ce que la disponibilité de places dans la collectivité fasse l'objet d'un suivi pour que le SCC soit au courant des places disponibles lorsque des délinquants sont mis en liberté.

Aux fins de ce rapport, ERC sera utilisé pour se référer uniquement aux installations résidentielles et ne comprendra pas toutes les options en matière de logements communautaires (c.-à-dire les foyers, les centres de traitement, les placements dans les maisons privées, les appartements supervisés, etc.).

L'audit ne portait pas sur les exigences en matière de contrat, comme les cartes de signature et les autorisations en vertu des articles 32 et 34, car ces aspects ont été examinés dans un audit antérieur. L'audit n'a pas inclus les protocoles de sécurité du personnel travaillant dans la collectivité, les effectifs ou le processus de prise de décisions de la CLCC. L'audit était principalement axé sur les activités se déroulant dans la collectivité, et non dans les établissements. Par conséquent, les rencontres visant l'échange d'information dans les établissements fédéraux (par exemple, la planification prélibératoire et les conférences de cas dans les établissements) n'étaient pas comprises dans la portée de l'audit. Tout examen des dossiers de gestion des cas dans les établissements et de la préparation des cas avant la mise en liberté était également exclu, car ces processus ont fait l'objet d'audits internes et externes antérieurs.

3.0 Conclusions et recommandations de l'audit

3.1 Cadre de gestion

Le premier objectif de cet audit consistait à évaluer la mesure dans laquelle un cadre de gestion était en place afin d'appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité.

Le cadre de gestion visant la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité a été examiné en fonction de cinq éléments : cadre stratégique du SCC, rôles et responsabilités, surveillance, rendement et reddition de comptes.

Les critères de l'audit sont présentés à l'Annex A.

Les sections ci-après mettent en évidence les éléments devant être examinés par la direction.

3.1.1 Cadre stratégique

Nous nous attendions à trouver un cadre stratégique en place permettant d'appuyer le logement des délinquants dans la collectivité.

Sauf quelques exceptions, les aspects suivants répondaient aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère :

  • La DC 714 – Normes régissant les centres correctionnels communautaires est conforme à la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et à son règlement d'application.
  • Les CRC sont d'avis que l'annexe à l'énoncé des travaux se trouvant dans les contrats est claire et exhaustive et ils s'en servent abondamment pour effectuer leur travail.

Selon les employés, le seul élément dans la DC où des clarifications seraient utiles est présenté ci après.

Les employés du SCC sont d'avis que la DC 714 pourrait être clarifiée en ce qui concerne la gestion des médicaments, la définition d'un CCC et les fouilles.

La DC 714 est en place afin de définir les processus liés à la gestion des délinquants dans les CCC. Lorsque l'Équipe d'audit à interrogé les employés du SCC et leur a demandé si des précisions devaient être apportées à la politique, les employés étaient d'avis que des clarifications étaient requises en ce qui concerne l'administration, la gestion et l'entreposage des médicaments, la définition d'un CCC et les fouilles, tout particulièrement en ce qui concerne les fouilles ciblées et les motifs raisonnables de fouille. La raison d'être de ces services et les règlements du logement fournis par le CRC aux délinquants sont inscrits dans l'énoncé des travaux et les DC s'appliqueront aux CRC seulement si indiqués. De plus, les CRC ont également laissé entendre que des clarifications étaient requises relativement à la gestion de l'administration et de l'entreposage des médicaments et aux fouilles. L'Équipe a constaté que cette perception générale selon laquelle des clarifications étaient requises pourrait découler du fait que certains employés considèrent que leur rôle est plus général que l'exige la politique. Lorsque l'Équipe d'audit a signalé ces préoccupations à l'égard de la politique à l'AC, on lui a répondu que la définition d'un CCC provient directement de la LSCMLC et qu'elle est la loi gouvernante et qu'elle ne peut être changée que par des modifications juridiques. De plus, la nouvelle version de la DC 714, ainsi que la ligne directrice connexe, et la série de DC 566, portant sur l'entreposage des médicaments et l'accès sécuritaire à ceux-ci dans les CCC, et l'éclaircissement concernant les fouilles ont été finalisées et renforceront ces sujets de préoccupation. Toutefois, au moment de l'audit, les DC et les lignes directrices n'avaient pas encore été promulguées, sauf pour la DC 714 qui a été promulguée en juillet 2015.

3.1.2 Rôles et responsabilités

Nous nous attendions à ce que le SCC ait défini les rôles et les responsabilités de la direction et des employés responsables de la gestion des logements dans la collectivité.

L'aspect de l'audit suivant répondait aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère :

  • La majorité des employés sont d'avis que leurs rôles et responsabilités sont clairement définis, sauf en ce qui concerne les exceptions ci après.

Toutefois, les points soulevés ci-dessous démontrent l'importance de la nécessité d'un examen plus poussé de la part de la gestion.

La personne responsable de négocier les contrats des CRC varie d'une région à l'autre.

Comme principe de gestion, SCC vise à mener des activités de passation de marchés d'une manière qui fait preuve de diligence raisonnable et qui est conforme à la législation et les politiques applicables. Le personnel du SCC qui sont délégué de pouvoir de mettre en œuvre et/ou sont impliqués dans la gestion des contrats doit compléter la formation obligatoire du SCC appropriée et conformément aux directives applicables. De plus, comme garanties supplémentaires pour atteindre la diligence raisonnable et une administration efficace des fonds publics, le SCC a créé un comité d'examen des marchés comme un mécanisme à la surveillance. Le comité d'examen des marchés doit étudier les demandes de marchés et est responsable d'approuver les demandes de marchés de services.

Le chargé de projet est responsable de veiller au respect des pratiques du SCC pour tous les contrats relevant de son pouvoir délégué. Il est de la responsabilité des chargés de projet de s'assurer que les exigences des marchés sont clairement définies; les critères de sélection, les propositions des fournisseurs et les résultats de l'évaluation finale sont consignés; et les travaux achevés sont évalués.Note de bas de page 32 Après l'approbation du chargé de projet, les demandes de contrats ainsi que les modifications aux contrats existants sont traités par le personnel de passation des marchés de la collectivité. Toutes les demandes sont approuvées par le Comité d'examen des marchés du SCC, et si nécessaire, par le Comité régional auxiliaire d'examen des marchés et le Comité régional d'examen des marchés.

Selon les Lignes directrices des opérations et programmes correctionnels des contrats à l'intention des établissements résidentiels communautaires, le sous commissaire régional nommera un représentant chargé de communiquer avec les Opérations de réinsertion sociale dans la collectivité, à l'AC, sur tous les aspects concernant les contrats et la surveillance des CRC. Les négociations contractuelles doivent être effectuées par ce représentant et/ou l'autorité contractante/le gestionnaire de contrat en collaboration avec le contrôleur régional ou son délégué. Différentes régions ont attribué la tâche de négocier les contrats des CRC à divers postes. Par exemple, la région de l'Atlantique a attribué cette tâche au directeur de district associé avec le chef des finances. Au Québec, c'est le coordonnateur régional des ressources communautaires qui s'en occupe, dans les régions de l'Ontario et des Prairies, c'est le directeur de secteur, et dans la région du Pacifique, le directeur de secteur doit discuter du contrat avec le CRC, mais c'est le directeur de district qui approuve le contrat. Toutefois, le chargé de projet (employé du SCC responsable de la gestion des contrats) demeure le directeur de secteur dans toutes les régions. Dans les CRC de l'ensemble des cinq régions, le directeur exécutif est la personne principalement responsable de la négociation des contrats avec le SCC.

Il a été difficile d'identifier les pratiques exemplaires considérant que chaque procédure identifiée avait ses propres avantages et inconvénients. Par exemple, la plupart des employés semblaient confortable avec les pratiques de leur région; par contre, une bonne compréhension du processus de négociation est d'une importance primordiale afin de veiller à ce que SCC obtienne le meilleur rapport qualité-prix durant les négociations avec ses partenaires communautaires. L'Équipe d'audit a été informé que les lignes directrices pour les négociations sont présentement en cours de révision.

Certains directeurs de secteur par intérim n'étaient pas certains de leur rôle à titre de chargé de projet.

L'Équipe d'audit a remarqué, pendant les visites, que le taux de roulement du personnel était élevé dans certains districts. Ce taux de roulement a entraîné une augmentation du nombre d'employés occupant divers postes par intérim dans la collectivité, y compris le poste de directeur de secteur. Tel que susmentionné, le poste de directeur de secteur, dans certains districts, est responsable de la négociation des contrats des CRC. Cependant, tel que soulevé dans la section 3.1.3, plusieurs directeurs de secteurs n'étaient pas certains comment les indemnités journalières pour les CRC sont établis. De plus comme la personne occupant le poste par intérim n'est pas nommée de façon permanente, il y a donc un risque accru que ces directeurs de secteur intérimaires ne comprennent pas pleinement leur rôle en matière de finances et qu'ils aient plus de difficulté à prendre des décisions financières adéquates. Par conséquent, il est très important que le cadre de passation de marché au SCC continue d'offrir une surveillance accentuée et des directions lors de l'examen de ces contrats de manière à ce que SCC soutienne la législation ainsi que les politiques, en plus d'obtenir le meilleur rapport qualité-prix incluant veiller à une compréhension distincte qui appuient les indemnités journalières.

Le nouveau ratio des agents de libération conditionnelle dans la collectivité (1:13) dans les CCC a entraîné une modification des responsabilités, ce qui a une incidence sur le niveau de service.

Le 1er avril 2014, le SCC a fait passer le ratio d'un agent de libération conditionnelle dans les CCC pour huit délinquants (1:8) à un pour treize (1:13). En même temps, les exigences des politiques concernant la fréquence des contrats ont été rationalisées et réduites pour les détenus demeurant dans les Centre résidentiels communautaires, selon le niveau d'intervention. Il faut aussi mentionner que les agents de libération conditionnelle doit rencontrer le délinquant selon le niveau d'intervention requis, ou plus souvent si cela est nécessaire.Note de bas de page 33 De plus, lorsque le niveau d'intervention ne peut être respecté il peut être réduit à la suite d'une conférence de cas avec le responsable des agents de libération conditionnelle/gestionnaire du CCC. Cette conférence de cas doit être consignée dans le Registre des interventions.Note de bas de page 34 Aussi, en parallèle à la révision de la réduction du nombre d'employés, le SCC a entrepris une initiative afin d'organiser la gestion des dossiers dans les CCC. La résultante a été que chaque CCC c'est vu réduire leur effectif par au moins un membre du personnel, souvent étant l'agent de libération conditionnelle. De plus, le nombre d'employés a également été réduit davantage dans les CCC, car le nombre de postes attribués aux employés de soutien dans les CCC est proportionnel au nombre de postes d'agent de libération conditionnelle dans les bureaux (un adjoint à la gestion des cas pour quatre agents de libération conditionnelle).

En raison des nouveaux indicateurs de resources pour les CCC, des CCC ont obtenu un intervenant en réinsertion sociale additionnel, car neuf ETP ont été répartis entre les 15 CCC. L'AC a réparti les ETP en fonction de l'utilisation des places, de la capacité d'accueil et des considérations stratégiques (unité opérationnelle isolée, niveaux divers de présence de commissionnaires et inquiétudes de la collectivité). Comme ce nouveau poste était lié au ratio d'agents de libération conditionnelle dans la collectivité, les employés de soutien des CCC étaient partagés entre de multiples unités opérationnelles (c. à d. bureaux de libération conditionnelle ou autres CCC dans la région). Cela signifie également que ces unités opérationnelles recevaient un financement pour des postes de soutien partiels (c. à d. de 0,30 ETP à 0,75 ETP). Toutefois, les régions décidaient souvent d'ajouter des fonds à ces postes partiellement financés afin de créer un poste ETP (1,0). Aussi, l'AC a augmenté le budget dans les régions, permettant ainsi d'avoir deux Commissionnaires sur des quarts de travail de soirées, nuits, fins de semaine et lors de jours fériés, ainsi que pour couvrir les personnes travaillant seule durant la semaine. Ceci a eu comme effet une surveillance supplémentaire de la sécurité des CCC 24 heures sur 24.

Le resserrement récent du cadre financier a entraîné une réduction de la marge de manœuvre en matière de gestion des ressources. Lorsque les régions décident d'affecter des ressources afin de financer entièrement des postes partiellement financés, cela a une incidence sur des ressources destinées à d'autres services ou entraîne une réduction de ces ressources. La modification du ratio a également augmenté le nombre de délinquants dont chaque agent de libération conditionnelle dans les CCC est responsable. De plus, la réduction du nombre d'employés sur les lieux a une incidence sur la capacité du délinquant à avoir des interactions significatives avec son agent de libération conditionnelle et à avoir accès à la collectivité. Les employés sont d'avis que ce problème touche particulièrement les délinquants à fonctionnement intellectuel lent ou les délinquants visés par une condition nécessitant qu'ils soient accompagnés dans la collectivité, car les employés doivent maintenant consacrer leur temps à d'autres tâches. La modification du ratio pourrait également causer des problèmes de gestion de la charge de travail lorsque les CCC doivent composer avec l'absence prolongée d'employés.

Cela dit, il importe de souligner que malgré le financement réduit et la charge de travail accrue, les résultats de mi-exercice de 2014-2015 montrent que le taux de périodes de surveillance de l'assignation à résidence qui se sont déroulées sans problème (pas de révocation, d'événement spectaculaire, d'accusation ni de déclaration de culpabilité) dans les ECR (incluant CRC et les CCC) ont dépassé les fourchettes prévues et les résultats estimatifs de fin d'exercice. Cela témoigne du fait que, même avec une pression accrue, les employés continuent d'atteindre les objectifs et de surpasser les résultats escomptés du SCC.

Les régions consacrent des ressources internes à la création de postes pour aider à gérer la population.

Les problèmes de surpopulation, les changements de profil des délinquants, le besoin accru de places pour des services spécialisés et l'augmentation du nombre d'assignations à résidence ont pausé des défis pour le logement des délinquants dans la collectivité. Comme le montre le tableau ci après, le taux de semi liberté est demeuré plutôt stable, mais les taux de libération conditionnelle totale et de libération conditionnelle totale assortie d'une assignation à résidence ont diminué depuis 2010 dans la collectivité. Les changements les plus importants survenus au sein de la population de délinquants dans la collectivité touchent la population de délinquants assujettis à une assignation à résidence; cette population a notamment augmenté de 28,7 % pour les libérations d'office assorties d'une assignation à résidence et de 24,3 % pour les OSLD assorties d'une assignation à résidence entre 2011 et 2014. Toutefois, selon les prévisions du SCC, cette tendance croissante relative aux assignations à résidence a plus ou moins atteint un palier en 2014 et devrait demeurer stable jusqu'en 2018. Même avec une légère augmentation du nombre de places dans la collectivité pendant la même période, l'augmentation de la population des délinquants en LO et OSLD avec assignation à résidence à fait en sorte qu'il y ait moins de places de disponible pour la population des délinquants dans la collectivité en semi-liberté et à une libération conditionnelle totale assortie d'une assignation à résidence.

Population de délinquants dans la collectivité de 2010 à 2014
Libération/année 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 Écart (2010 2011 et 2013-2014)
Semi liberté 1 096 1 246 1 224 1 211 10.5 %
Libération conditionnelle totale 3 641 3 356 3 117 3 193 -12.3 %
Libération conditionnelle totale avec assignation à résidence 116 56 40 46 -60.3 %
Libération d'office 2 066 1 989 2 100 2 198 6.4 %
Libération d'office avec assignation à résidence 644 806 842 829 28.7 %
OSLD 128 149 140 166 29.7 %
OSLD avec assignation à résidence 148 163 202 184 24.3 %
Total 7 839 7 765 7 665 7 827 -0.002

Source : Services de logement dans la collectivité. Comité de direction. Décembre 2013. Population de délinquants dans la collectivité.

Pour aider à gérer ces pressions, certaines régions ont affecté un employé à la coordination de l'attribution des places et de la surveillance des places disponibles pour les libérations à venir. Toutefois, la mise en œuvre de ce rôle varie d'une région à l'autre. Par exemple, dans une région il existe un poste pour la coordiantion de l'attribution des places à temps plein (1.0) qui est responsable de la coordination des places pour l'ensemble de la région, tandis que d'autres régions emploient une ressource partiellement occupant le poste d'agent de libération conditionnelle ou de responsable des agents de libération conditionnelle pour surveiller les libérations et les places, et ce, en plus des responsabilités courantes associées au poste d'agent de libération conditionnelle. En raison des compressions budgétaires actuelles, certaines régions ont réaffecté des fonds destinés à d'autres fins afin d'appuyer ces postes. Pour ces régions, cela signifie qu'il faut jongler avec les ressources communautaires, et que les employés divisent leur attention entre la surveillance des places, d'autres responsabilités et leur charge de travail.

3.1.3 Surveillance

Nous nous attendions à constater qu'une surveillance était effectuée afin que tous les contrats négociés avec des partenaires communautaires soient harmonisés avec le cadre national et que les montants payés correspondent aux services rendus.

Les aspects suivants répondaient aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère :

  • Des contrôles sont en place pour s'assurer que les services payés sont fournis et qu'ils fonctionnent comme prévu.
  • Tous les directeurs de district et directeurs de secteur interrogés étaient d'avis que le SCC bénéficiait d'un bon rapport qualité prix pour ce qui est de ses contrats avec des partenaires communautaires.

Les aspects ci après ne répondaient pas entièrement aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère.

Opérations correctionnelles et programmes - Les lignes directrices sur la gestion des contrats requiert que le SCC fasse preuve de souplesse. Toutefois, le gel du budget a empêché le SCC de le faire.

Avant 2002 2003, il n'y avait aucune uniformité à l'échelle nationale en ce qui concerne le financement des CRC. Le SCC est passé d'un financement global, dans les années 1980, à une formule de tarif journalier dans les années 1990, où l'on payait seulement les places occupées. La formule de tarif journalier a été élaborée dans la région du Québec à la fin des années 1980, après une étude effectuée par un cabinet comptable. Lorsqu'un certain nombre de problèmes liés aux niveaux de financement a été soulevé au début des années 2000, un groupe de travail interne a été constitué afin d'examiner le financement des CRC. La formule de tarif journalier (cadre de financement des CRC) a donc été modifiée et adoptée à l'échelle nationale. Les incohérences entre les régions ont été examinées et combinées en une seule formule modifiée, et un cadre national a été approuvé par les cadres supérieurs du SCC. Même s'il n'était pas destinés à être imposé, le but du cadre national consistait à assurer l'uniformité et la normalisation du financement des CRC à l'échelle du pays. Le dernier examen du cadre de financement remonte à 2008 et est fondé sur les éléments suivants : personnel (dotation et échelles salariales), autres coûts liés au personnel (cotisations aux avantages sociaux/au régime de soins de santé, assurance collective, régime de pension, primes d'assurance emploi, etc.) et coûts fixes. Ces examens ont permis de déterminer des tarifs journaliers pour les CRC ayant 10 places ou moins jusqu'aux CRC ayant 40 places ou plus. Certains centres peuvent nécessiter des tarifs journaliers supérieurs ou inférieurs aux tarifs recommandés par le cadre national en raison d'écarts dans les coûts réels. De tels écarts peuvent découler des conditions du marché et/ou du coût de la vie, ces facteurs pouvant varier considérablement d'une région à une autre ou en fonction du nombre de places réelles du CRC. Ces écarts dans les besoins budgétaires devaient être indiqués, justifiés et pris en considération dans le processus de négociation. Les lignes directrices sur les contrats, ainsi que l'énoncé des travaux, fournissent une approche uniforme au financement des CRC qui tient compte des coûts réels de la prestation de services de logement de grande qualité pour les délinquants dans la collectivité ainsi que de la viabilité.

En 2013-2014, des instructions ont été diffusées à l'échelle nationale annonçant un gel des tarifs journaliers et des augmentations annuelles. Cette directive a été maintenue pour 2014-2015 et 2015-2016. Lorsque le cadre des tarifs journaliers a été créé, on avait l'intention de tenir compte des coûts réels des services dans les négociations périodiques entre le SCC et les CRC. Ces négociations devaient aussi comprendre des augmentations en fonction du coût de la vie. Avant le gel des tarifs journaliers, les CRC recevaient des augmentations annuelles prennant en compte l'indice des prix à la consommation.

Le tableau ci¬ après montre le coût moyen annuel par délinquant dans la collectivité.

Catégorie/année 2011-12 2012-2013 2013-2014
Moyenne des délinquants incarcérés 117 788 $ 112 197 $ 115 310 $
CCC 70 751 $ 72 333 $ 65 032 $
Libération conditionnelle (surveillance et places dans des ERC) 33 104 $ 31 534 $ 32 635 $
Coût annuel moyen par délinquant dans la collectivité 35 101 $ 33 799 $ 34 432 $

Source : Aperçu statistique du système correctionnel et de la mise en liberté sous condition (coût d'entretien d'un délinquant [CED] en 2013-2014)

Le coût d'entretien d'un délinquant dans la collectivité est considérablement inférieur au coût d'entretien de celui-ci en établissement (34 432 $ au lieu de 115 310 $). Toutefois, les coûts augmentent chaque année tant pour les collectivités que pour les établissements.

Les CRC visités ont mentionné qu'en raison du gel des tarifs journaliers, il n'y a plus de négociations entre les CRC et le SCC, car les tarifs offerts ne peuvent pas être modifiés. Même s'ils comprennent la situation financière du SCC, les CRC sont frustrés par le gel, car leurs coûts et leurs dépenses continuent d'augmenter et le SCC ne le reconnaît pas, même si tel que mentionné ci-bas, l'ajout de fonds consacrés aux interventions résidentielles à risques élevé a aidé à sa viabilité. Afin de composer avec les coûts additionnels, certains CRC ont tenté d'alléger le fardeau en concluant des marchés et en tentant d'obtenir des subventions de divers gouvernements provinciaux. Sans soutien financier accru, certains CRC s'interrogent sur leur viabilité à long terme. De plus, certains directeurs exécutifs de CRC ont informé l'Équipe d'audit qu'ils tentaient d'obtenir d'autres clients, notamment par l'intermédiaire des services de santé mentale, afin d'agir à titre de centre de traitement et d'aider ces clients à lutter contre une dépendance. Ils examinent également la possibilité de devenir une maison de transition afin de permettre la réinsertion sociale graduelle (continuum de soins) dans la collectivité de populations à risque à l'échelle municipale et provinciale afin d'attirer des ressources additionnelles, ce qui réduirait leur dépendance à l'égard du SCC, mais aussi le nombre de places disponibles pour les délinquants du SCC.

Un financement des interventions à risque élevé a été fourni pour aider les CRC à composer avec le changement de profil des délinquants.

Après un certain nombre d'incidents de sécurité survenus dans les CRC en 2009, le SCC, en collaboration avec les associations régionales des maisons de transition, a décidé d'effectuer un examen du financement afin de régler les problèmes liés à la sécurité et à la viabilité. De cet examen découle l'approbation par le Conseil du Trésor (CT) de ressources additionnelles aux termes du Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations (PNILO) de 2011-2012 afin d'aider les installations communautaires fournissant des services de logement à gérer les délinquants à risque élevé. Afin de recevoir ce financement, les CRC devaient montrer que tous les fonds étaient consacrés à la gestion des questions de sûreté et de sécurité liées à ces délinquants. Toutefois, il était sous-entendu que les besoins réels variaient d'une installation à une autre en fonction de facteurs individuels et de la clientèle desservie. De plus, il était attendu que les installations qui acceptaient une clientèle à risque élevé devaient informer le SCC de leurs besoins réels.

Pendant les exercices précédents, on a demandé aux CRC de présenter une analyse de rentabilisation aux responsables du district afin de demander un financement des interventions à risque élevé. De plus, le SCC a demandé aux CRC de justifier, souvent chaque mois, la façon dont les fonds utilisés pour les questions de sûreté et de sécurité satisfaisaient aux critères précisés dans les lignes directrices relatives aux interventions à risque élevé. Le financement additionnel a également permis aux CRC de mettre en œuvre des mesures de sécurité améliorées, comme des caméras et la prestation d'une formation sur la façon d'héberger et de surveiller les délinquants à risque élevé qui, auparavant, n'auraient pas été accueillies dans un CRC.De nombreux CRC ont mentionné que le financement des interventions à risque élevé avait aussi réellement aidé à assurer la viabilité des CRC pendant le gel des tarifs journaliers.

De nombreux employés du SCC et des CRC responsables de la négociation des contrats n'étaient pas certains de la méthode utilisée pour calculer le tarif journalier.

La grille des tarifs journaliers moyens du cadre national, dont la dernière mise à jour remonte à 2008, constitue un document de référence fondé sur les coûts habituels de résidences de différentes tailles. La grille nationale des tarifs journaliers ne constitue pas un document officiel sur les tarifs à employer; il s'agit plutôt d'une liste des tarifs journaliers moyens pour les services de base fournis par un CRC qui tient compte des éléments compris dans la prestation de services de logement (c. à d. coûts liés au personnel, à la formation, aux assurances, à la nourriture, à l'entretien, etc.).

Avant le gel des tarifs journaliers, selon les personnes interrogées, le cadre de financement était utilisé à titre de ligne directrice pendant la négociation des contrats, et les états financiers ainsi que les seuils de rentabilité des CRC étaient analysés afin d'orienter la détermination du nouveau tarif journalier. De plus, le tarif journalier des CRC augmentait chaque année en fonction de l'indice des prix à la consommation. Au fil du temps, toutefois, la personne ayant négocié le tarif journalier initial prenait sa retraite ou quittait le SCC, et les connaissances relatives à la méthode de calcul du tarif journalier de base d'un CRC étaient perdues et le savoir n'était pas transféré aux nouveaux employés. Même s'il y avait des exceptions, bon nombre d'employés du SCC et de directeurs exécutifs de CRC ne connaissaient pas la méthode de calcul du tarif journalier ou ce qui était compris dans le calcul afin d'obtenir le tarif journalier mis en œuvre pour les CRC dont ils étaient responsables.

Pratique exemplaire

L'Équipe d'audit a remarqué que, dans la région du Québec, un coordonnateur régional des ressources communautaires indépendant est utilisé pour négocier les contrats de tous les CRC dans la région. La négociation des contrats fait partie d'une entente tripartite entre le SCC, la Sécurité publique du Québec et l'Association des services de réhabilitation sociale du Québec (ASRSQ). Le coordonnateur régional des ressources négocie le tarif journalier en fonction du cadre de financement et le modifie adéquatement pour chaque CRC. Les directeurs exécutifs des CRC sont d'avis que le modèle de négociation en place est transparent et élimine toute incohérence dans la région, puisque le cadre est employé pour tous les CRC. Cette méthode entraîne une normalisation des services et assure la transparence du processus.

Depuis le gel du tarif journalier actuel, la nécessité d'examiner ou de renégocier le tarif journalier chaque année a été pour ainsi dire éliminée. Toutefois, le tarif journalier payé par le SCC à l'heure actuelle pourrait être trop élevé ou pas assez et ne pas correspondre nécessairement à l'environnement financier actuel du CRC.

Tous les employés des CRC interrogés sont d'avis que les exigences relatives aux contrats de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) exercent des pressions supplémentaires sur leurs ressources.

TPSGC fait l'achat de biens et de services pour le compte des ministères et organismes en assurant le meilleur rapport qualité-prix pour les CanadiensNote de bas de page 35. Le ministère est chargé de s'assurer que les personnes qui fournissent des biens et des services satisfont aux normes de sécurité minimales avant de conclure un marché avec elles. Cela signifie que les quelque 200Note de bas de page 36 contrats communautaires conclus avec le SCC doivent satisfaire aux exigences et aux modalités de TPSGC, y compris les autorisations de sécurité.

Les employés de tous les CRC visités étaient d'avis que les exigences de TPSGC en matière de technologie de l'information et de sécurité étaient intensives et laborieuses, particulièrement parce que les CRC ne sont pas habitués à la bureaucratie du gouvernement fédéral et ont souvent besoin d'aide pour remplir les formulaires de TPSGC. De plus, les employés des CRC ont exprimé leur frustration concernant le processus de recrutement qui est de plus en plus complexe et long en raison du processus d'autorisation de sécurité. Même si l'on comprends que le processus d'autorisation de sécurité du personnel est priomordiale pour la sécurité de la collectivité et du personnel, la perception de la bureaucratie fédérale contrarie le milieu communautaire, puisque les CRC n'ont pas toujours les ressources requises pour composer avec celle-ci. Cette frustration, combinée à l'élimination des négociations en raison du gel des tarifs journaliers, fait en sorte que le personnel des CRC ont l'impression que leur rôle ressemble plus à celui d'un entrepreneur qu'à celui d'un partenaire.

Des changements apportés au financement de la collectivité ont eu des répercussions sur les opérations et les services.

Comme mentionné précédemment, depuis le 1er avril 2014, les CCC sont financés sur un ratio d'un agent de libération conditionnelle pour 13 délinquants. Pendant la même période, des politiques concernant les compressions budgétaires ont été mis en œuvre, incluant des modifications au niveau d'intervention/fréquence des contacts des délinquants. Puisque la fréquence des contacts a diminué pour certains cas, le nombre de délinquants pouvant être attribués à une charge de travail a augmenté. Toutefois, comme le risque présenté par ces délinquants n'a pas changé, certains agents de libération conditionnelle sont d'avis qu'il leur faut continuer de rencontrer les délinquants plus souvent que ce qu'exige la nouvelle fréquence des contacts afin de gérer adéquatement le risque que présente le délinquant pour la collectivité. Par conséquent, les employés se sentent stressés et surchargés de travail.

La rationalisation de la gestion des cas dans les CCC a entraîné la perte d'au moins un employé dans les CCC, souvent un agent de libération conditionnelle. Toutefois, les employés du SCC ont contré cette perte en ajoutant neuf ETP affectés aux 15 CCC et augmenté les fonds budgétaires pour les commissionnaires. Comme les employés de soutien sont partagés entre de multiples unités opérationnelles, les CCC reçoivent un financement pour des ETP partiels, et la région réaffecte des ressources pour tenter d'en faire un poste à temps plein (1,0 ETP). Les régions jonglent constamment avec les ressources en fonction des priorités et des initiatives. Dans certains CCC, les employés ont dit à l'Équipe d'audit que les compressions budgétaires récentes ne laissaient aucune souplesse pour les dépenses quotidiennes de base (c. à d. savon, papier hygiénique et réparation des appareils en panne), car les budgets d'entretien vont principalement aux établissements. Les employés des CCC ont indiqué qu'ils ont de la difficulté à satisfaire aux exigences opérationnelles en raison des ressources réduites et de l'ordre de priorité des besoins financiers.

3.1.3.2 Surveillance du rendement

L'Équipe d'audit s'attendait à ce que le SCC mesure le rendement des ERC d'un point de vue correctionnel.

Le SCC dispose d'outils limités pour mesurer le rendement des ERC dans la collectivité.

Les données sur le rendement permettent à la direction de planifier, de prévoir, d'analyser et de surveiller les progrès. Le suivi des bonnes données sur le rendement ou des bons indicateurs de rendement permet d'effectuer des comparaisons annuelles et de renforcer la prise de décisions grâce aux leçons apprises. Toutefois, les données doivent être exactes afin d'être comparables et fiables.

Les employés du SCC ont signalé qu'ils utilisent Rendement en direct afin d'obtenir des données sur le rendement dans la collectivité. Toutefois, ces renseignements sont limités pour le moment. Même si des renseignements sur la collectivité sont disponibles d'autres sources de données, les employés ont exprimé des préoccupations concernant la qualité des renseignements accessibles dans d'autres bases de données. Le SCC a déterminé que de meilleures données sont nécessaires et a reconnu que les données recueillies concernant les logements dans la collectivité, les dépenses et les services d'hébergement spécialisés pourraient être améliorés. De plus, les renseignements communautaires disponibles dans Rendement en direct sont limités aux données surveillées et saisies dans le cadre du RMR. L'AC a informé l'Équipe d'audit qu'elle est consciente de ces problèmes et qu'elle élabore actuellement un module propre aux services communautaires dans Rendement en direct. Cela permettra aux services communautaires de mesurer leur taux de réussite, d'effectuer des examens du rendement et de fixer des cibles. Même si les directeurs de district sont satisfaits des données sur le rendement disponibles actuellement dans Rendement en direct, ce nouveau module donnera à la direction la capacité additionnelle d'accéder à des renseignements plus précis dans l'exécution de leurs opérations quotidiennes et pour appuyer la prise de décisions.

3.1.4 Rapports

Nous nous attendions à ce que le SCC recueille des données sur les contrats, l'utilisation des places et les finances et produise des rapports à cet égard afin de faciliter la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité.

Les aspects suivants répondaient aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère :

  • Les employés du SCC des bureaux de district et des bureaux sectoriels de libération conditionnelle ont mentionné que les données reçues de l'AC étaient suffisantes.
  • Les employés du SCC ont accès à des outils automatisés et à des rapports qui contribuent à la prise de décisions, mais qui sont limités aux données suivies et saisies aux fins du Rapport ministériel sur le rendement.

Les aspects ci après ne répondaient pas entièrement aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère.

Le système en place pour produire des rapports sur l'utilisation des places prenait beaucoup de temps et n'était pas efficace mais contenait habituellement des renseignements exacts.

En vertu de la LSCMLC, les délinquants sont hébergés dans des établissements dans la collectivité qui fournissent des mesures de soutien, des interventions et des services adéquats lorsqu'ils sont libérés sous condition.

Actuellement, il n'existe aucun système en temps réel permettant de surveiller l'utilisation des places avec exactitude à l'échelle du pays.

Le sytème présentement en place, qui permet de signaler le nombre de places utilisées et ses dépenses associées, se base sur les données mensuelles transmissent par les bureaux régionaux de libération conditionnelle ou aux bureaux de district. Ces données mensuelles se basent sur l'information recueillis lors de la facturation donc souvent différées. Parfois des erreurs ont été trouvées dans la saisie de données et corrigées aussitôt que les données ont été confirmées.

Pour ce qui est de la planification budgétaire, même si le mécanisme en place est long et qu'il n'est pas idéal, les résultats de l'année précédente pour des prévisions financières se sont avérés assez exacts puisque les prévisions avaient un écart de cinq pour cent comparativement aux dépenses prévues et réelles indiquées pour l'utilisation des places en milieu ECR.

Le système en place pour déterminer les places disponibles est laborieux et ne reflète généralement pas l'information en temps réel.

La collectivité est un milieu en changeant rapidement souvent par le fait que les délinquants se voient suspendre leur libération ou parce qu'il y a une décision de dernière minute en ce qui concerne l'assignation à résidence. Par conséquent, la population de la collectivité au SCC est dans un état de fluctuation constante. Tel qu'indiqué précédemment, l'information concernant les places utilisés à l'AC manque de capacité de prévision et n'est pas opportun puisque l'information repose sur des données mensuelles provenant de facturation régionale qui peut nécessité une confirmation de l'exactitude. Dans le but de mieux prévoir les places disponibles, les régions ont mis en œuvre un système volontaire de rapports hebdomadaire pour rendre compte des renseignements sur l'utilisation des places dans la collectivité. Les ECR et les CCC rapportent aux bureaux sectoriels de libération conditionnelle ou les bureaux de districts, les taux d'utlisation des places. Ces prévisions et données concernant les places ne sont pas acheminées l'AC.

Les districts ont tenté de corriger ce problème en rendant leurs données plus à jour le plus tôt possible. Par exemple, le District central de l'Ontario a créé une feuille de calcul « en direct » de suivi des places disponibles accessible dans l'ensemble du district et mise à jour au fur et à mesure que des places se libèrent, mais la fiabilité des résultats ne s'est pas améliorée en raison d'erreurs de saisie manuelle et du système. Sans prévisions fiables sur la disponibilité des places, le Service pourrait ne pas être en mesure d'héberger les délinquants dans l'installation qui répond le mieux à leurs besoins. De plus, lorsqu'un délinquant est sur le point d'être libéré dans la collectivité, il peut être très difficile de lui trouver une place, surtout si les délais sont serrés et si l'agent de libération conditionnelle utilise des données inexactes sur les places disponibles. Ces délais courts de placement des délinquants peuvent également nuire au partenariat entre le SCC et le CRC, car ce traitement rapide crée un fardeau de travail additionnel pour les centres.

Tel que susmentionné, toutes les régions ont une certaine méthode de suivi des places disponibles. Toutefois, divers employés responsables du suivi des places disponibles par région ont mentionné à l'Équipe d'audit que tout juste avant une libération, le téléphone demeure encore le principal moyen de déterminer si la place est encore disponible. Puisque les ressources dans la collectivité ont été réduites, l'absence de données fiables sur l'utilisation des places et le fait que les employés doivent téléphoner aux CRC à la dernière minute n'est pas nécessairement une utilisation efficace du personnel.

En vue d'éliminer les problèmes de qualité des données et de renforcer la capacité d'effectuer des prévisions, l'AC est en train d'élaborer un système de gestion des logements pour les délinquants. Ce système vise à accroître l'exactitude et l'utilité des données recueillies et à améliorer la surveillance des places disponibles ainsi que la gestion de la population.

Conclusion

En ce qui concerne le caractère adéquat du cadre de gestion, nous avons constaté que certains aspects du cadre étaient en place pour appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. Il existe un cadre stratégique; des contrôles sont en place et fonctionnent comme prévu pour assurer que les services payés par le SCC sont fournis; et un financement des interventions à risque élevé a été fourni afin d'aider les centres résidentiels communautaires (CRC) à s'adapter à l'évolution du profil des délinquants.

Dans l'ensemble, le cadre de gouvernance nécessite des améliorations afin de mieux appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. Nous avons constaté un certain nombre d'éléments devant être examinés de façon plus approfondie par la direction afin de mieux gérer les risques pour l'organisation :

  • Une nouvelle directive du commissaire (DC) et des lignes directrices sur les normes régissant les centres correctionnels communautaires (CCC) ont été finalisées et promulguées en juillet 2015. La DC et la ligne directrice, une fois mise en œuvre, devrait faire l'objet d'une évaluation afin de déterminer si la DC (714) ainsi que la série de DC 566 concernant la sécurité traitent des éléments nécessitant des clarifications, comme la gestion des médicaments, et les fouilles.
  • Les employés du SCC responsables des négociations avec les partenaires communautaires doivent très bien comprendre le calcul des tarifs journaliers pour faire en sorte que le SCC obtienne le meilleur rapport qualité-prix.
  • Le système national employé actuellement pour rendre compte des renseignements sur l'utilisation des places dans la collectivité ne correspond pas toujours à la situation actuelle, car il y a des incohérences dans la production des rapports sur les données des CRC.
  • L'AC devrait parachever et mettre en œuvre des indicateurs de rendement pour la collectivité afin que le SCC soit en mesure de mieux surveiller le rendement global du programme et en rendre compte, et ce à l'échelle nationale, car cela aiderait le SCC à déterminer où des améliorations doivent être apportées.

Recommandation 1

Le Secteur des opérations et des programmes correctionnels devrait rationaliser le suivi et la surveillance de la capacité et l'utilisation de la disponibilité des places. Le Secteur des opérations et des programmes correctionnels devrait aussi améliorer le suivi et la surveillance des données d'information spécifiques des délinquants afin :

  1. de faciliter la planification des libérations des délinquants, et
  2. de contribuer à la compréhension du type de placement ainsi que les emplacements qui devraient être garantis pour répondre aux besoins de la population future.

Réponse de la direction

  • Mobiliser les intervenants internes.
  • Déterminer la portée et le coût de la mise en œuvre d'une solution automatisée pour le suivi et la surveillance de la capacité d'accueil et de l'utilisation des places; plus particulièrement les capacités du Système de gestion du logement des délinquants (SGLD).
  • Élaborer et déployer les capacités du SGLD tel que précisé au point précédent.
  • Veiller à ce que les membres du personnel reçoivent une formation adéquate sur les capacités du SGLD.

Recommandation 2

Le Secteur des opérations et des programmes correctionnels, avec la participation de la Commissaire adjointe Services corporatifs, devrait examiner le cadre de financement et ses lignes directrices sur les marchés afin de s'assurer que les montants payés sont pertinents, appropriés et fondés sur les coûts réels du ERC et les services qu'il fournit.

Réponse de la direction

  • Consulter les districts et les autres intervenants de l'AC quant à l'élaboration du cadre de financement et des lignes directrices liées aux CRC.
  • Consulter le SCT pour confirmer que l'approvisionnement à l'aide d'un préavis d'adjudication de contrat (PAC) bénéficie de leur soutien.
  • Afficher sur le site Achats et ventes du Service électronique d'appels d'offres du gouvernement la lettre d'intérêt (LI) afin d'informer les fournisseurs éventuels des occasions à venir.
  • Mobiliser les fournisseurs.
  • Examiner et réviser/mettre à jour le cadre de négociation.

3.2 Contrôles des logements

Le deuxième objectif de l'audit consistait à évaluer si le SCC a des contrôles en place afin de s'assurer que des logements adéquats sont disponibles et que les besoins de la population de délinquants sont comblés.

L'Annex A présente tous les critères de l'audit.

L'objectif a été examiné en fonction des deux composantes suivantes : besoins des délinquants et capacité d'hébergement dans la collectivité.

3.2.1 Besoins des délinquants

Nous nous attendions à ce que le SCC ait des mécanismes en place pour veiller à ce que les besoins des délinquants soient pris en considération lorsqu'il est déterminé que les délinquants seront placés dans la collectivité.

Les aspects suivants répondaient aux attentes de l'Équipe d'audit pour ce critère :

  • Conformément à l'énoncé des travaux, tous les CRC visités avaient des critères d'admission et de sélection préétablis.
  • Tous les gestionnaires de CRC interrogés ont mentionné que le SCC respectait leurs critères d'admission.
  • Tous les districts visités avaient un processus en place pour discuter des besoins et de la motivation des délinquants ainsi que du soutien qui leur sera offert avant leur placement dans la collectivité.
  • Certains CRC ont fourni des services de liaison dans les établissements pour comprendre les besoins du délinquant avant sa mise en liberté dans la collectivité.
  • Les ECR et les CCC ont offert ou ont permis l'accès à des services et à des programmes spécialisés.
  • Le placement des délinquants dans la collectivité faisait l'objet d'une réévaluation après le placement initial pour s'assurer que le logement demeurait approprié.

Le SCC ne peut pas toujours s'assurer qu'un délinquant est placé dans le logement communautaire qui répond le mieux à ses besoins.

Le SCC gère une population de délinquants plus diversifiée et difficile à gérer que jamais. En juin 2013, le profil actuel de la population de délinquants était le suivant :

  • Au moment de leur admission, 11 % des délinquants et 6 % des délinquantes étaient classés au niveau de sécurité maximale.
  • Un délinquant sur six et une délinquante sur sept avaient des liens connus avec un gang et/ou le crime organisé.
  • Près de 13 % des délinquants et 24 % des délinquantes en établissement étaient identifiés comme ayant de très graves problèmes de santé mentale.
  • Il y avait une surreprésentation de délinquants autochtones − 20 % de la population carcérale était d'origine autochtone, tandis que la population autochtone en général correspond à 2,7 % de la population adulte du CanadaNote de bas de page 37.
  • La surreprésentation était encore plus prononcée en ce qui concerne les taux d'incarcération de femmes autochtones : en avril 2010, 32,6 % de la population totale de délinquantes étaient des autochtonesNote de bas de page 38.
  • Plus de 50 % des délinquants nouvellement admis et 64 % des délinquantes nouvellement admises purgeaient des peines de moins de trois ansNote de bas de page 39.

Source : Profil des délinquants canadiens (21 juin 2013).

Le SCC s'efforce de placer les délinquants dans le bon logement communautaire, et ce, au bon endroit et au bon moment. Cela signifie que les logements doivent être en mesure de répondre aux besoins et aux risques diversifiés de la population de délinquants (le bon logement). Cela signifie également que, dans la mesure du possible, on fournit aux délinquants des options de logement adéquates dans leur collectivité d'origine et/ou destination souhaitée au moment de la mise en liberté (le bon endroit). De plus, le logement doit être disponible au moment où la mise en liberté est accordée, ou à une date qui s'en rapproche (le bon moment). En raison de l'augmentation de la population ayant des besoins spéciaux, du manque de fonds, des conditions d'assignation à résidence et des critères d'admission spécifiques, il n'est pas toujours possible de respecter ces principes.

Tous les ECR fournis à contrat ont leurs propres critères d'admission, ce qui leur permet de refuser une admission. L'Équipe d'audit a remarqué que bon nombre de CRC refuseront l'admission de délinquants sexuels. Les gestionnaires de CRC ont expliqué que les CRC situés près d'écoles, de garderies ou de terrains de jeux excluront les délinquants sexuels en raison du niveau de risque accru pour l'environnement immédiat. De plus, certains CRC ont conclu des ententes avec leur quartier qui visent à limiter le nombre de délinquants sexuels admis. Ces ententes sont respectées à la lettre, car les CRC ne veulent pas mettre en péril leur relation avec la collectivité et courir le risque de perdre le soutien de celle ci. Ce critère d'exclusion rend plus difficile la tâche de trouver des logements adéquats pour les délinquants sexuels.

Tous les délinquants en semi-liberté et ceux qui sont assujettis à une condition d'assignation à résidence imposée par la CLCC doivent être placés dans un ECR avant leur mise en libertéNote de bas de page 40. Les employés du SCC interrogés ont mentionné que le nombre de conditions d'assignation à résidence imposées par la CLCC a augmenté. Les renseignements présentés à la section 3.1.2 du présent rapport confirment cette augmentation. Entre 2011 et 2014, la population de délinquants assujettis à une assignation à résidence a augmenté de 28,7 % pour les libérations d'office assorties d'une assignation à résidence et de 24,3 % pour les OSLD assorties d'une assignation à résidence. La mise en liberté d'un délinquant dans la collectivité peut être compliquée davantage par le fait que les conditions d'assignation à résidence sont imposées au délinquant à la dernière minute. Par conséquent, il est souvent difficile pour l'agent de libération conditionnelle dans la collectivité de trouver un logement pour le délinquant dans son secteur. L'imposition d'assignations à résidence à la dernière minute ainsi que les conditions exigeant un placement prioritaire au sein du district peuvent compliquer le processus de placement. Le tout devient encore plus difficile si le délinquant libéré est un délinquant âgé ayant des problèmes de mobilité ou si le délinquant a des besoins en matière de santé mentale qui doivent être comblés dans la collectivité, comme il en sera question plus loin.

Les districts surveillent les délinquants et produisent un rapport sur les gangs chaque semaine, lequel présente divers renseignements, dont le statut de membre d'un gang actuel du délinquant. Certains CRC n'accepteront pas des membres d'un gang ou des membres de gang rivaux, car la sécurité des employés et de la collectivité constitue la principale priorité du CRC. Cela dit, les CRC acceptent un nombre accru de délinquants à risque élevé grâce à l'initiative de financement des interventions à risque élevé.

Les délinquants âgés constituent un segment de la population de délinquants du SCC. Les CRC ne possèdent pas tous l'équipement nécessaire pour accueillir des délinquants ayant des problèmes de mobilité. Par exemple, de nombreuses maisons visitées avaient une infrastructure vieillissante, et les couloirs n'étaient pas suffisamment larges pour permettre l'accès aux fauteuils roulants. Même si certains CRC disposaient de quelques places au rez de chaussée pour les délinquants à mobilité réduite, ces chambres sont souvent réservées ou déjà occupées par des délinquants hébergés pour une longue durée. Certains CRC ont mentionné qu'ils souhaitaient effectuer des rénovations et modifier leur infrastructure afin de s'adapter au vieillissement de la population, mais le gel des tarifs journaliers et le financement limité disponible sous forme de subventions de construction rendent les rénovations pratiquement impossibles. Certains districts ont commencé à produire des prévisions sur la mise en liberté des délinquants âgés dans la collectivité. Ces prévisions devraient aider le SCC à mieux comprendre les mesures requises pour s'assurer que les logements dans la collectivité puissent répondre aux besoins de la population vieillissante.

Pratique exemplaire

L'Équipe d'audit a souligné que la région du Pacifique a effectué des prévisions et une analyse concernant les délinquants âgés (âgés de 50 ans ou plus) dans la collectivité, y compris des prévisions de la population et des suggestions permettant d'accroître le nombre de places disponibles.

Le SCC constate également une augmentation du nombre de délinquants ayant de graves problèmes de santé mentale. Les employés des CRC et des CCC ont mentionné qu'ils n'ont pas tous l'équipement requis pour accueillir des délinquants ayant des besoins élevés en matière de santé mentale. Les employés interrogés ont mentionné que la gestion des cas de ces délinquants est exigeante et nécessite l'aide de professionnels spécialisés. Sur le plan de la gestion de la population, il est souvent difficile de mélanger les types de délinquants. Les délinquants ayant de graves problèmes de santé mentale peuvent être plus vulnérables dans une population mixte. Les CCC n'ont pas le droit de refuser un délinquant. Chaque placement des délinquants à un établissement ou un autre sera basé sur certaines considérations, y compris, sans toutefois s'y limiter, les besoins, le lieu géographique, les programmes, les préoccupation en matière de sécurité du personnel, et gang/incompatibilités. Les CRC peuvent refuser l'admission de délinquants ayant de graves problèmes de santé mentale s'ils sont d'avis qu'ils ne peuvent pas gérer les besoins ou les risques du délinquant adéquatement. En fin de compte, ce sont les CCC qui accueillent le délinquant, et le SCC doit donc gérer le délinquant dans un environnement difficile.

Comme il en sera question davantage à la section 3.2.2 – Capacité d'hébergement dans la collectivité, les CRC situés dans des centres urbains ou les CRC offrant des services spécialisés sont souvent à pleine capacité. Par exemple, dans certains districts, il y a des maisons axées sur les interventions spirituelles et culturelles autochtones. Toutefois, comme environ 50 % des délinquants autochtones des régions de l'Ontario et du Pacifique sont visés par une condition d'assignation à résidence, les places destinées aux Autochtones dans ces districts sont souvent toutes utilisées. Si un délinquant autochtone ne peut pas être placé dans un milieu axé sur les Autochtones, le SCC doit déployer des efforts supplémentaires et miser sur d'autres ressources et représentants communautaires, comme les Aînés dans la collectivité, l'agent de liaison autochtone dans la collectivité, et l'agent de développement auprès de la collectivité authochtone pour aider à répondre aux besoins et favoriser la participation culturelle de ces délinquants.

De plus, seul un nombre limité de places sont disponibles dans les CCC à l'échelle du pays. Ce nombre a été réduit lorsque le CCC de Hamilton a fermé ses portes le 31 décembre 2014. De surcroît, le changement de profil des délinquants dans la collectivité fait en sorte que la durée moyenne du séjour des délinquants dans les CCC est plus long qu'il ne l'était auparavant. Le prolongement de la durée des séjours entraîne des pénuries de places et cause des problèmes de gestion de la population pour les employés du SCC responsables de la coordination des places dans les régions qui doivent trouver une place pour un délinquant. Cette situation est particulièrement problématique dans le District central de l'Ontario, où les CCC sont à pleine capacité depuis plusieurs années. Le Bureau de l'enquêteur correctionnel (BEC) a soulevé une préoccupation similaire dans le document Enquête sur les CCC fédéraux, publié en 2014 (pour obtenir des renseignements additionnels sur les rapports antérieurs, veuillez consulter la section 6.2 du présent rapport ainsi que la section Discussion et constatations du rapport du BEC).

En raison des nombreuses difficultés que doit surmonter le SCC dans le milieu correctionnel d'aujourd'hui, il se peut que les délinquants ne soient pas toujours placés dans le logement communautaire qui correspond le mieux au principe du « bon logement ». Toutefois, l'Équipe d'audit a constaté que les employés du SCC déploient des efforts considérables afin de trouver, autant que possible, le bon type de logement au bon endroit et au bon moment pour un délinquant.

À titre d'exemple, si toutes les installations dans un district refusent l'admission d'un délinquant, le SCC acheminera le cas à d'autres secteurs dans la région afin d'examiner des options additionnelles. Si un délinquant se voit refuser une admission en raison de facteurs relatifs au risque, aux critères d'admission ou à la disponibilité d'une place, les employés du SCC tenteront de convaincre le CRC, par l'intermédiaire de l'agent de libération conditionnelle, du responsable des agents de libération conditionnelle et/ou du directeur de secteur, de modifier sa décision et d'accueillir le délinquant. Un financement à risque élevé a été fourni afin d'aider à cet égard. De plus, un peu comme c'est le cas dans les établissements, les délinquants hébergés dans des CCC et des CRC font l'objet d'évaluations et d'une surveillance pour ce qui est de leur plan correctionnel, de leur stratégie de surveillance et de la protection de la sociétéNote de bas de page 41. Si le niveau de risque évalué initialement pour un délinquant a diminué et que le délinquant semble être en voie de se stabiliser, il peut faire (et souvent il fera) l'objet d'un déclassement, passant du CCC à un CRC. De plus, le SCC communiquera avec les partenaires communautaires afin de s'assurer que le délinquant bénéficie de programmes spécialisés, même s'il n'est pas hébergé à même le centre ou l'établissement spécialisé. Le potentiel de réinsertion sociale augmente si le délinquant termine les programmes.

Comme le SCC contribue à la sécurité publique en plaçant des délinquants dans des installations pouvant le mieux gérer leur niveau de risque, l'évaluation régulière des progrès réalisés par le délinquant aidera ce dernier à effectuer une transition en toute sécurité dans la collectivité lorsqu'il cessera de faire l'objet d'une surveillance.

3.2.2 Capacité d'hébergement dans la collectivité

Nous nous attendions à ce que le SCC planifie et obtienne un nombre suffisant de places adéquates dans la collectivité pour les délinquants.

L'utilisation des places varie d'une région à l'autre, et ce, en raison d'un certain nombre de facteurs.

Selon leur entente avec le SCC, les CRC sont payés en fonction du nombre de places utilisées, sauf s'il existe des circonstances spéciales, comme des places garanties. Les CRC facturent le SCC pour l'utilisation de jours places, ce qui comprend la journée d'admission, mais exclut la journée de départ. Comme il a été mentionné précédemment, tous les CRC ont leurs propres critères d'admission et processus de sélection. Ces critères peuvent exclure les délinquants sexuels, les délinquants à haut risque, les incendiaires et les délinquants ayant des problèmes de santé mentale. Cela permet de faire en sorte que les CRC hébergent seulement les personnes dont le niveau de risque peut être géré adéquatement.

Le tableau ci après montre l'utilisation moyenne des jours places par district entre les exercices 2011-2012 et 2014-2015 pour les ECR fournis à contrat.

L'utilisation des jours-places des ERC*** fournis à contrat pour l'exercice 2011-2015
District/Année FY 2011-2012 FY 2012-2013 FY 2013-2014 FY 2014-2015 Four Year Average
Atlantique 70 % 69 % 76 % 78 % 73 %
Québec Est Ouest 85 % 85 % 84 % 83 % 84 %
Québec : Montréal-Métropolitain 90 % 96 % 91 % 99 % 94 %
Centre de l'Ontario 94 % 105 % 85 % 83 % 92 %
District principal de l'Ontario et du Nord 101 % 93 % 84 % 81 % 90 %
Manitoba 61 % 65 % 64 % 64 % 64 %
Alberta 86 % 88 % 76 % 74 % 81 %
Pacifique 73 % 71 % 74 % 75 % 73 %

Source : Utilisation annuelle des jours places dans les CRC du SCC (de 2011-2012 à 2014-2015) (données de l'AC – non auditées)

*** Dans ce tableau, les ECR incluent les CRC, les centres de traitement, placements en résidences privées, foyers, appartements satellites et autres.

Lorsque nous effectuons l'examen des moyennes d'utilisation des places, les places disponibles et le taux d'utilisation dépendent d'un certain nombre de facteurs, comme le lieu géographique, les critères d'admission, le genre de logement (par exemple centres de traitement, placements dans une maison privée) et de sélection du centre et le roulement constant de la population de délinquants du SCC dans la collectivité. Lorsque nous avons examiné la répartition des données, nous avons constaté que les CRC situés en milieu urbain sont habituellement tout près de fonctionner à plein rendement (ou ils le sont), comparativement aux CRC situés dans des secteurs ruraux.

Les données présentées dans le tableau constituent des moyennes, ce qui signifie que pendant certains mois, les CRC fonctionnent presque à plein rendement, tandis que pendant d'autres mois, le nombre de délinquants mis en liberté dans la collectivité n'est tout simplement pas suffisant pour occuper toutes les places libres. Cette fluctuation de la population est actuellement difficile à prédire, car elle dépend des personnes admissibles à une mise en liberté, de la décision de la CLCC et d'autres facteurs. En raison de la méthode actuelle du SCC pour surveiller les places utilisées, les CRC doivent tenter de demeurer viables tout en effectuant des prévisions au moyen de données incomplètes.

Pendant la visite des districts, l'Équipe d'audit a assisté à des réunions d'équipes d'évaluation communautaire (EEC) ou de comités d'intervention correctionnelle (CIC), lorsque l'horaire le permettait. Nous avons remarqué que le taux d'acceptation des CRC était élevé pour les cas présentés pendant les réunions des EEC et des CIC. Toutefois, les CRC peuvent seulement accepter les délinquants qui obtiennent un type de mise en liberté accordée par la CLCC et le droit de purger le reste de leur peine sous surveillance dans la collectivité et moins de renvois pour une place dans la collectivité. Comme nous en discuterons davantage ci après, si le taux d'octroi de libération conditionnelle par la CLCC diminuait, moins de délinquants auraient besoin d'une place dans la collectivité. On a dit à l'Équipe d'audit que les CRC dont les niveaux d'utilisation étaient bas communiquent avec l'agent de libération conditionnelle (responsable), le directeur de secteur ou le directeur de district afin de discuter de la viabilité du CRC. Dans l'ensemble, tous les employés des CRC sont d'avis que l'agent de libération conditionnelle (responsable) de leur secteur collabore bien avec les CRC afin de s'assurer que le nombre de résidents et le taux d'utilisation permettent d'assurer la viabilité des CRC.

Les CCC sont financés en fonction d'instantanés trimestriels (habituellement en septembre, en octobre et en novembre) du nombre moyen de places utilisées pendant l'année précédente. De plus, les employés du SCC interrogés ont mentionné qu'au cours des dernières années, les places dans les CCC sont remplies de façon prioritaire en raison des problèmes actuels relatifs au financement et des compressions budgétaires considérables. Cela signifie qu'il arrive souvent qu'un délinquant soit acheminé à un CCC, et non un CRC, si le CCC ne fonctionne pas à plein rendement. De plus, les CCC n'ont pas le droit de refus, ce qui signifie que les CCC ne peuvent pas refuser l'admission d'un délinquant à moins que la sécurité du personnel soins compromis. Le tableau ci après montre que les CCC fonctionnaient rarement à plein rendement au cours des quatre dernières années, sauf en Ontario. On s'attend à ce que l'Ontario éprouve des problèmes de surpopulation en raison de la fermeture du CCC de Hamilton et du fait qu'il n'y ait aucun plan de remplacement pour le moment.

Utilisation annuelle des jours-places dans les CCC (de 2011-2012 à 2014-2015)
District/Année 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 Moyenne sur 4 ans
Atlantique 79 % 83 % 77% 85 % 81 %
Québec 77 % 79 % 81 % 83 % 80 %
Ontario 104 % 107 % 102 % 84 % 99 %
Prairies 83 % 91 % 97 % 97 % 92 %
Pacifique 87 % 87 % 90 % 90 % 89 %

Source : Calculs de la vérification interne basée sur la performance directe (données de l'AC – non auditées).

Les CRC sont préoccupés par le fait que les places dans les CCC sont utilisées au détriment de la viabilité des CRC. Comme la priorité est accordée aux places dans les CCC et aux places garanties aux termes d'une entente spéciale, les CRC craignent d'avoir de la difficulté à atteindre leur seuil de rentabilité pour l'utilisation des places, surtout si un nombre limité de délinquants sont mis en liberté dans la collectivité. Ce problème concerne surtout les places dans des CRC ruraux et non spécialisés. Les directeurs exécutifs des CRC ont mentionné qu'ils aimeraient établir un partenariat avec le SCC de bonne foi, mais que leur CRC doit être viable. Pour assurer leur viabilité, les CRC ont commencé à chercher d'autres sources de financement, comme des subventions provenant d'organismes externes. Si les CRC établissent des relations d'affaires ailleurs, le SCC risque de perdre ses partenariats communautaires et devra composer avec des pénuries de places à l'avenir, car le nombre réduit de places disponibles réduira considérablement la capacité d'hébergement du SCC.

Selon le rapport du printemps 2015 du vérificateur général du Canada intitulé La préparation des détenus à la mise en liberté – SCC, on a constaté que 80 % des délinquants étaient toujours incarcérés après leur première date d'admissibilité à la libération conditionnelle. Nous avons constaté qu'au cours de l'exercice 2013-2014, seule une faible proportion des délinquants (20 %) avaient un dossier préparé en vue d'une audience de libération conditionnelle au moment de leur première date d'admissibilité. De plus, la majorité d'entre eux (54 %) ont été mis en liberté pour la première fois à la date de leur libération d'office, plutôt que dans le cadre d'une libération conditionnelle accordée plus tôt au cours de leur peineNote de bas de page 42. Lorsqu'il a pris connaissance de ses résultats, le SCC a entrepris un examen systématique et approfondi des motifs de la renonciation et du report des audiences de libération conditionnelle. Les mesures prises comprennent l'examen, en consultation avec des partenaires internes et externes, visant à déterminer les motifs de la renonciation et du report des audiences de libération conditionnelle et à trouver des moyens de réduire le nombre de renonciations et de reports, l'examen statistique des renonciations et des reports, y compris les indicateurs pertinents pouvant montrer des tendances, et la consultation de la CLCC pour déterminer tout élément ambigu associé à la préparation des audiences pouvant entraîner des renonciations et des reports non nécessaires. Ces mesures, ainsi que les autres initiatives axées sur la préparation des cas, devraient accroître le nombre de délinquants mis en liberté dans la collectivité. Cela pourrait dissiper, au moins en partie, les préoccupations relatives à la viabilité des CRC.

Conclusion

En ce qui concerne le deuxième objectif, c'est-à-dire les contrôles relatifs aux logements, nous avons constaté que certains éléments des contrôles appuient un placement efficace et efficient des délinquants. En raison de nombreux facteurs, le SCC ne peut pas toujours s'assurer que les délinquants sont placés dans le logement communautaire qui répond le mieux à leurs besoins. Toutefois, le SCC tente, du mieux qu'il le peut, de s'adapter aux besoins des délinquants afin de s'assurer qu'ils sont placés dans le bon logement au bon endroit et au bon moment.

Nous avons remarqué que le taux d'utilisation des places varie d'une région à l'autre et dépend de l'ordre de priorité des places, des critères d'admissibilité du CRC et des fluctuations dans la population de délinquants mis en liberté dans la collectivité. Les partenaires communautaires sont d'avis que les employés du SCC font un bon travail de collaboration avec les CRC en s'efforçant de maintenir les niveaux de population et d'utilisation des places pour assurer la viabilité du programme. Il est important pour le SCC de disposer des outils nécessaires pour prévoir avec exactitude et gérer la population de délinquants dans la collectivité afin d'être en mesure de placer les délinquants dans le bon logement au bon endroit et au bon moment.

La recommandation pour améliorer cette situation est incluse dans la recommandation numéro 1.

4.0 Conclusion

En ce qui concerne le premier objectif, c'est-à-dire le caractère adéquat du cadre de gestion, nous avons constaté que certains aspects du cadre étaient en place pour appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. Il existe un cadre stratégique; des contrôles sont en place et fonctionnent comme prévu pour assurer que les services payés par le SCC sont fournis; et un financement à risque élevé a été fourni afin d'aider les centres résidentiels communautaires (CRC) à s'adapter à l'évolution du profil des délinquants.

Dans l'ensemble, le cadre de gouvernance nécessite des améliorations afin de mieux appuyer la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. Nous avons constaté un certain nombre d'éléments devant être examinés de façon plus approfondie par la direction afin de mieux gérer les risques pour l'organisation :

  • Une nouvelle directive du commissaire (DC) et des lignes directrices sur les normes régissant les centres correctionnels communautaires (CCC) ont été finalisées et promulguées en juillet 2015. La DC et la ligne directrice, une fois mise en œuvre, devrait faire l'objet d'une évaluation afin de déterminer si la DC (714) ainsi que la série de DC 566 concernant la sécurité traitent des éléments nécessitant des clarifications, comme la gestion des médicaments, et les fouilles.
  • Les employés du SCC responsables des négociations avec les partenaires communautaires doivent très bien comprendre le calcul des tarifs journaliers pour faire en sorte que le SCC obtienne le meilleur rapport qualité-prix.
  • Le système national employé actuellement pour rendre compte des renseignements sur l'utilisation des places dans la collectivité ne correspond pas toujours à la situation actuelle, car il y a des incohérences dans la production des rapports sur les données des ECR; et.
  • L'AC devrait parachever et mettre en œuvre des indicateurs de rendement pour la collectivité afin que le SCC soit en mesure de mieux surveiller le rendement global du programme et en rendre compte, et ce à l'échelle nationale, car cela aiderait le SCC à déterminer où des améliorations doivent être apportées.

En ce qui concerne le deuxième objectif, c'est-à-dire les contrôles relatifs aux logements, nous avons constaté que certains éléments des contrôles appuient un placement efficace et efficient des délinquants. En raison de nombreux facteurs, le SCC ne peut pas toujours s'assurer que les délinquants sont placés dans le logement communautaire qui répond le mieux à leurs besoins. Toutefois, le SCC tente, du mieux qu'il le peut, de s'adapter aux besoins des délinquants afin de s'assurer qu'ils sont placés dans le bon logement au bon endroit et au bon moment.

Nous avons remarqué que le taux d'utilisation des places varie d'une région à l'autre et dépend de l'ordre de priorité des places, des critères d'admissibilité du CRC et des fluctuations dans la population de délinquants mis en liberté dans la collectivité. Les partenaires communautaires sont d'avis que les employés du SCC font un bon travail de collaboration avec les CRC en s'efforçant de maintenir les niveaux de population et d'utilisation des places pour assurer la viabilité du programme. Il est important pour le SCC de disposer des outils nécessaires pour prévoir avec exactitude et gérer la population de délinquants dans la collectivité afin d'être en mesure de placer les délinquants dans le bon logement au bon endroit et au bon moment.

Le rapport contient des recommandations visant à corriger ce qui est à l'origine de nos observations.

5.0 Réponse de la direction

La direction approuve les constatations et les recommandations présentées dans le rapport d'audit. Elle a préparé un plan d'action de la gestion détaillé en réponse aux points soulevés dans le cadre de l'audit et aux recommandations connexes. La pleine mise en œuvre du plan d'action de la gestion est prévue pour le 31 mars 2016, sous réserve de la disponibilité des fonds liés à la recommandation no1.

6.0 À propos de l'audit

6.1 Approche et méthodologie

Les éléments probants de l'audit ont été recueillis de diverses façons, notamment : examen de documents, tests approfondis et entrevues d'employés de l'AC et des régions.

Entrevues : On a effectué 51 entrevues avec des employés de l'ensemble du pays, y compris des directeurs de district, des directeurs de district associés, des directeurs de secteur, des agents de libération conditionnelle et des responsables des agents de libération conditionnelle, des administrateurs de bureau, des adjoints à la gestion des cas, des chefs des finances et des spécialistes financiers, des gestionnaires de CCC et des directeurs exécutifs de CRC ainsi que des gestionnaires de CRC. De plus, on a effectué des entrevues avec des employés de l'AC responsables de la planification stratégique, des ressources, des partenariats et du financement en ce qui concerne les services correctionnels communautaires.

Examen de documents : Les documents pertinents, notamment les lois fédérales, comme la LSCMLC et son règlement d'application, les DC, les stratégies nationales, les cadres, les études, les procès verbaux de comités nationaux ainsi que les lignes directrices portant sur la gestion des logements de délinquant dans la collectivité ont fait l'objet d'un examen. L'Équipe d'audit a également examiné les contrats et les tarifs journaliers de CRC spécifiques afin de déterminer leur conformité. De plus, on a effectué un examen du processus de paiement et de facturation pour vérifier si des contrôles étaient en place à cet égard.

Échantillonnage : Un échantillon de contrats qui ont été négociés récemment avec les CRC et de factures présentées au SCC par les CRC a été sélectionné et examiné.

Observations : Des observations ont été effectuées pendant chacune des visites de CRC afin d'en analyser la conception et l'aménagement. L'Équipe d'audit a aussi assisté à des réunions de l'équipe d'évaluation des cas et des comités d'intervention correctionnelle, lorsque les horaires le permettaient.

Examen analytique : On a effectué des examens analytiques approfondis et examiné des échantillons de contrats, de tarifs journaliers et de factures de CRC sélectionnés afin de déterminer si les calculs étaient exacts et si les anomalies et les écarts avaient été décelés et corrigés. L'Équipe d'audit a également examiné les statistiques sur l'utilisation des places afin de déterminer les tendances relatives à la capacité d'accueil.

Sélection des unités opérationnelles : Un certain nombre de facteurs ont été utilisés pour sélectionner les unités opérationnelles dans le cadre de la vérification. Ces facteurs incluent le nombre de délinquants au CCC ou au CRC, les critères d'admission de la population de délinquants à l'installation communautaire, les besoins de la population, le nombre de visites que l'Équipe d'audit a faites par le passé dans la région ou le district et l'emplacement de l'installation communautaire à proximité du bureau de district et/ou du bureau de libération conditionnelle. L'Annexe B présente des détails sur les unités opérationnelles visitées.

6.2 Audits antérieurs

Nous avons utilisé des audits antérieurs du SCC ainsi que des travaux d'assurance externe afin d'établir la portée de l'audit.

Audits antérieurs du SCC

Audit de la passation de marchés et des processus d'approvisionnement (2014)

Cet audit a permis de constater que les approbations en vertu de l'article 32 étaient en place avant que des fonds ne soient dépensés, et aucune préoccupation n'a été soulevée relativement à l'attestation des factures en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Néanmoins, certains secteurs du cadre de gestion nécessitent une attention particulière, notamment les exercices existants de surveillance et de production de rapports, qui n'étaient pas efficaces.

Audit du processus de libération (2012)

Dans l'ensemble, cet audit a permis de constater que des processus étaient en place afin d'assurer la mise en liberté adéquate et efficace des délinquants. Toutefois, l'exhaustivité et l'opportunité des communications doivent être améliorées. Par exemple, lorsque les agents de libération conditionnelle en établissement et les agents de libération conditionnelle dans la collectivité s'échangeaient des communications, ils le faisaient habituellement à l'extérieur des délais prescrits par la politique. Les employés du SCC ont précisé qu'une des raisons souvent mentionnées pour le retard était les décisions de dernière minute concernant les conditions de la mise en liberté, comme la condition d'assignation à résidence, car elles pouvaient avoir une incidence sur le lieu de la mise en liberté.

Audit de la surveillance dans la collectivité (2010)

Cet audit a permis de constater que les éléments clés d'un cadre de gestion étaient en place pour appuyer la surveillance des délinquants dans la collectivité. De plus, l'audit a déterminé que le SCC surveillait les délinquants dans la collectivité conformément aux diverses DC sur la surveillance dans la collectivité, que les documents étaient habituellement produits, au besoin, conformément aux délais applicables et que les contacts avec les délinquants avaient habituellement lieu selon les modalités prescrites dans les DC. Toutefois, l'audit a déterminé qu'une attention particulière devait être prêtée aux secteurs suivants : il faut s'assurer que les agents de libération conditionnelle satisfont aux exigences en matière de formation annuelle, il faut examiner les DC sur la surveillance en tandem, y compris les critères de la surveillance en tandem, et il faut s'assurer que les exigences relatives à la prise et à l'analyse d'échantillons d'urine sont respectées, conformément à la politique.

Audit de la gestion des ententes prises aux termes de l'article 81 (2009)

En général, cet audit a permis de constater que les éléments clés d'un cadre de gestion étaient en place afin de fournir des services correctionnels aux délinquants autochtones dans les pavillons de ressourcement administrés en vertu de l'article 81. Toutefois, certains secteurs nécessitaient des améliorations, notamment l'amélioration des mesures de suivi concernant les mécanismes de surveillance en vigueur compris dans les ententes par les régions afin d'accroître la responsabilisation. Des améliorations aux contrôles financiers étaient également requises.

De plus, l'audit a déterminé que la surveillance et la production de rapports organisationnels des pavillons de ressourcement administrés en vertu de l'article 81 n'étaient pas définies clairement, car le rôle de la Direction des initiatives pour les Autochtones (AC) n'avait pas été défini et aucune exigence n'obligeait les régions à rendre des comptes à l'AC sur ces ententes. De plus, à l'échelle régionale, des mécanismes de surveillance et de production de rapports concernant les pavillons de ressourcement administrés en vertu de l'article 81 étaient inclus dans toutes les ententes. Toutefois, ils n'étaient pas toujours observés et consignés.

Un autre mécanisme de surveillance intégré aux ententes en vertu de l'article 81 porte sur la tenue d'un examen opérationnel conjoint de l'entente. Ces examens sont effectués afin de s'assurer que les résidants tirent le maximum d'avantages des pavillons de ressourcement et que les buts et les objectifs fixés pour les pavillons de ressourcement sont atteints. Comme l'exigent les ententes, l'Équipe d'audit s'attendait à ce que ces comités soient opérationnels, se réunissent régulièrement, consignent les questions soulevées dans le cadre des examens et, au besoin, préparent des plans d'action. Lorsqu'elle a discuté avec le Pavillon de ressourcement Waseskun, l'Équipe d'audit a appris qu'aucun plan d'action assorti d'un échéancier n'était élaboré pour régler les problèmes déterminés. Dans la région des Prairies, on a informé l'Équipe qu'un plan d'action avait été élaboré au même moment que le rapport, mais ce plan n'est pas documenté. Même si une demande a été présentée, aucun exemplaire des examens n'a été fourni à l'Équipe.

Un problème semblable a été signalé dans une évaluation effectuée par la Direction de l'évaluation du SCC sur l'entente concernant le Pavillon de ressourcement Stan Daniels en 2005. Dans sa réponse de mars 2006 aux recommandations découlant de l'évaluation, la région des Prairies a mentionné que des mesures seraient prises afin de rendre officiel et d'améliorer le processus d'examen conjoint. Selon les observations de cet audit de 2009, des améliorations sont encore requises à cet égard.

Audit des établissements résidentiels communautaires (2005)

Cet audit a permis de constater que le modèle de financement des CRC n'était pas appliqué de façon cohérente dans toutes les régions, car certains CRC avaient facturé le SCC pour des jours places non compris dans les ententes contractuelles en vigueur et que les examens réguliers des opérations courantes des CRC et des normes n'étaient pas effectués de façon uniforme dans toutes les régions. De plus, l'Équipe de vérification a déterminé que le SCC et les CRC, dans l'ensemble, étaient conformes aux exigences de la politique et aux normes en ce qui concerne l'administration globale et les obligations contractuelles entre les deux parties.

Bureau du vérificateur général (BVG)

BVG – Rapport 6 – La préparation des détenus à la mise en liberté – Service correctionnel du Canada (2015)

Cet audit était axé sur la prestation en temps opportun d'interventions correctionnelles à l'intention des délinquants dans les établissements afin de les préparer à une libération en toute sécurité dans la collectivité. L'audit a examiné les taux de libération des délinquants à compter de mars 2011 afin d'exclure l'incidence de l'abolition de la procédure d'examen expéditif sur les tendances observées. L'audit a permis de constater qu'au cours de l'exercice 2013-2014, seule une faible proportion des délinquants (20 %) avaient un dossier préparé en vue d'une audience de libération conditionnelle au moment de leur première date d'admissibilité. De plus, la majorité d'entre eux (54 %) ont été mis en liberté pour la première fois à la date de leur libération d'office, plutôt que dans le cadre d'une libération conditionnelle accordée plus tôt au cours de leur peine. Il s'agit d'une observation importante, puisqu'il a été démontré que la surveillance pendant la libération conditionnelle est un élément essentiel de la réinsertion sociale réussie des délinquants dans la collectivité, tout particulièrement pour les délinquants à risque moyen et élevé. De plus, il est environ trois fois plus coûteux de garder un délinquant dans un établissement que de le surveiller dans la collectivité. De plus, le report ou l'annulation des examens de libération conditionnelle peut réduire la durée de la période pendant laquelle les délinquants peuvent bénéficier d'une surveillance dans la collectivité avant l'expiration de leur peine, ce qui peut nuire à leur réinsertion sociale sécuritaire dans la collectivité.

BVG – Chapitre 4 – Augmenter la capacité des pénitenciers – Service correctionnel du Canada (2014)

Cet audit avait pour objectif de déterminer si le SCC avait défini ses besoins en matière d'hébergement afin de s'assurer qu'il avait une capacité suffisante pour tous les délinquants dans ses établissements. L'audit a également examiné si les délinquants effectuaient une transition vers une installation dans la collectivité une fois en semi liberté. On a constaté que les places disponibles dans les installations communautaires étaient utilisées par un nombre grandissant de délinquants en liberté d'office ou assujettis à une OSLD. La CLCC impose aux délinquants, lors de leur mise en liberté, l'obligation de résider dans des installations communautaires, et ils ont préséance sur les délinquants auxquels la CLCC a accordé une semi liberté. Par conséquent, certains délinquants auxquels la CLCC avait accordé une semi liberté demeuraient incarcérés jusqu'à ce qu'une place devienne disponible dans la collectivité. Le SCC n'était pas en mesure de fournir au BVG des données sur la durée de l'attente des délinquants après l'obtention de la semi liberté. On a recommandé que le SCC détermine la raison pour laquelle les délinquants restent incarcérés plus longtemps afin de prendre les mesures nécessaires pour gérer les besoins en matière d'hébergement et de profiter d'une occasion de réduire les coûtsNote de bas de page 43.

Bureau de l'enquêteur correctionnel

Enquête sur les CCC fédéraux (2014)

Une enquête ayant les objectifs suivants a été effectuée sur une période de trois mois (de janvier à mars 2014): créer un profil global de la population de délinquants résidant dans les CCC, recueillir des renseignements sur les expériences et les problèmes des délinquants résidant dans les CCC, examiner et évaluer les politiques, les procédures, les programmes, les décisions et les mesures du SCC portant sur la gestion des CCC et visant à répondre aux besoins des délinquants qui résident dans ces établissements et évaluer les obstacles à une réinsertion sociale en toute sécurité, rapide et efficace. L'enquête a déterminé que la population de délinquants dans les CCC est plus complexe, diversifiée et difficile à gérer, en ce qui concerne le niveau global de risque et le profil des besoins, et que la durée moyenne de la période de résidence d'un délinquant de cette population dans un CCC est plus longue. De plus, le rapport mentionne également que les CCC doivent composer avec un manque considérable de ressources et que les besoins de certaines des populations les plus vulnérables (c. à d. délinquants atteints de troubles mentaux, délinquants vieillissants et soins palliatifs) ne sont pas comblés adéquatement à l'échelle du pays. L'une des recommandations du rapport demandait au SCC d'effectuer un audit opérationnel des ressources affectées aux services correctionnels communautaires et, tout particulièrement, aux CCC.

Évaluations antérieures du SCC

Entre 2011 et 2013, le Secteur de l'évaluation a terminé un ensemble de chapitres visant à examiner les opérations correctionnelles communautaires du SCC.

L'évaluation a permis de constater que l'évaluation et la détermination des besoins en matière de santé mentale et de développement ainsi que d'autres besoins cognitifs des délinquants et, par la suite, la prestation de services aux délinquants dans les établissements et dans la collectivité, présente des défis. De plus, l'évaluation a déterminé que la quantité et la qualité des programmes et des services offerts aux délinquants dans la collectivité dépendent partiellement des fonds reçus du SCC. Toutefois, le caractère instable du financement contribuait aux incohérences et aux lacunes au chapitre des programmes et des services communautaires. De plus, le personnel des CRC a observé des lacunes sur le plan de sa capacité d'offrir des installations et des services adéquats aux délinquants ayant des besoins particuliers, comme ceux qui ont des problèmes de santé mentale, les délinquantes qui ont des enfants et les délinquants âgés qui ont des besoins en santé physique. Enfin, on a constaté que le coût de l'entretien des délinquants dans la collectivité est beaucoup moins élevé que dans les établissements. Un certain nombre de recommandations ont été formulées sur ces sujets.

6.3 Énoncé de conformité

Selon mon avis professionnel à titre de dirigeante principale de la vérification, j'estime que des procédures d'audit suffisantes et appropriées ont été suivies et que des données ont été recueillies pour confirmer l'exactitude de l'opinion formulée dans le présent rapport. Cette opinion est basée sur une comparaison des conditions qui existaient au moment de l'audit et des critères d'audit préétablis et convenus par la direction. L'opinion formulée ne vaut que pour les questions examinées.

L'audit est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité. Les éléments probants étaient suffisants pour fournir à la haute direction une preuve d'opinion fondée sur l'audit interne.

Sylvie Soucy, VIA
Dirigeante principale de la vérification

Date

Glossaire

Équipe d'évaluation communautaire (EEC) – Processus préalable à la libération de délinquants dans la collectivité utilisé par les agents de libération conditionnelle, les responsables des agents de libération conditionnelle, les directeurs de secteur et les ERC afin de discuter, notamment, du niveau de risque et des besoins du délinquant, des exigences en matière de programmes, des problèmes comportementaux et des options de libération éventuelles afin de déterminer le type d'hébergement qui convient au délinquant. L'admission ou le refus du délinquant dans un ERC est fondé sur les renseignements présentés.

Comité d'intervention correctionnelle (CIC) – Processus semblable à celui de l'Équipe d'évaluation communautaire qui fait partie du continuum de la surveillance professionnelle effectuée par l'agent de libération conditionnelle, il joue un rôle crucial dans l'intégration de toutes les activités d'intervention.

Semi-liberté (SL)- Régime de libération conditionnelle limitée accordé au délinquant, pendant qu'il purge sa peine, sous l'autorité de la Commission ou d'une commission provinciale en vue de le préparer à la libération conditionnelle totale ou à la libération d'office et dans le cadre duquel le délinquant réintègre chaque soir — ou à tout autre intervalle précisé — l'établissement résidentiel communautaire, le pénitencier, l'établissement correctionnel provincial ou tout autre lieu précisé.

Libération conditionnelle totale (LCT) - Régime accordé sous l'autorité de la Commission ou d'une commission provinciale et permettant au délinquant qui en bénéficie d'être en liberté pendant qu'il purge sa peine.

Ordonnance de surveillance de longue durée (OSLD) – Il s'agit d'une ordonnance imposée par le tribunal à titre d'option en matière de détermination de la peine pour un délinquant désigné comme délinquant dangereux en vertu du Code criminel. Le délinquant visé est surveillé conformément à la LSCMLC. L'OSLD entre en vigueur après que le délinquant a fini de purger toutes les peines imposées pour les infractions dont il a été reconnu coupable. La période totale de surveillance à laquelle le délinquant est assujetti ne doit pas dépasser plus de dix ansNote de bas de page 44.

Rendement en direct – Il s'agit d'une nouvelle approche utilisée pour gérer le rendement global du rendement au sein du SCC. La méthode est axée sur les climats opérationnels et les gains en efficience et en efficacité, grâce à la mise en place de modules de rendement structurés pendant la durée de la peine. L'agencement des modules est conçu afin d'améliorer la surveillance des résultats attendus en fonction du rendement obtenu.

Annexe A : Critères de l'audit

Le tableau ci après donne un aperçu des critères de l'audit élaborés afin d'atteindre l'objectif et la portée fixés de l'audit.

Objectif Critère de l'audit
1. Objectif 1 : S'assurer que le cadre de gestion en place facilite la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité. 1.1 Cadre stratégique – Le SCC a un cadre stratégique en place pour appuyer les logements pour délinquants dans la collectivité.
1.2 Rôles et responsabilités – Le SCC a des rôles et des responsabilités bien définis et documentés à l'intention des cadres supérieurs et des membres du personnel qui participent à la gestion des logements dans la collectivité.
1.3.1 Suivi – Le SCC a des mesures de suivi en place pour s'assurer que les contrats négociés avec les partenaires communautaires sont conformes au cadre de financement et que les montants payés correspondent aux services rendus.
1.3.2 Surveillance du rendement – Le SCC mesure le rendement des ERC d'un point de vue correctionnel.
1.4 Établissement de rapports – Le SCC recueille des renseignements et établit des rapports sur les contrats, l'utilisation des places et les finances pour la gestion des logements pour délinquants dans la collectivité.
2. Objectif 2 : S'assurer que des contrôles sont en place pour veiller à ce que le SCC fournisse les logements appropriés et que les besoins de la population de délinquants soient comblés. 2.1 Besoins des délinquants – Le SCC a des mécanismes en place pour s'assurer que l'on tient compte des besoins des délinquants au moment de trouver un placement dans la collectivité.
2.2 Capacité Accommodation dans la collectivité – Le SCC planifie et obtient un nombre suffisant de places adéquates dans la collectiivité pour les délinquants.

Annexe B : Sélection des unités opérationnelles

Région Unité opérationnelles
Atlantique
  • CCC Parrtown
  • Bureau de district de l'Atlantique
  • Bureau de libération conditionnelle de Moncton
  • CRC – Atlantic Human Services Inc. Cannel House (Moncton)
  • CRC – Hart House (Saint John)
Québec (Montréal­Métropolitain)
  • CCC Martineau
  • Bureau du district Montréal Métropolitain
  • Bureau de libération conditionnelle Ville-Marie
  • CRC – Maison Thérèse-Casgrain
  • CRC – Maison Crossroads Saint Léonard
Ontario (District central de l'Ontario)
  • CCC Keele
  • Bureau du district central de l'Ontario
  • Bureau de libération conditionnelle du centre ville de Toronto et Unité de surveillance des femmes
  • CRC – Société Elizabeth Fry de Toronto
  • CRC – Société Saint Léonard de Toronto, Maison Crossroads
Prairies (Manitoba/Sask./N. O. de l'Ontario)
  • CCC Osborne
  • Bureau de district du Manitoba, de la Saskatchewan et du Nord Ouest de l'Ontario
  • Bureau de libération conditionnelle de Winnipeg
  • CRC – Regina House
  • CRC – United Church Halfway Homes Inc.
Pacifique
  • CCC Chilliwack
  • Bureau de district du Pacifique
  • Bureau sectoriel de libération conditionnelle de Vancouver
  • Bureau de libération conditionnelle de New Westminster
  • CRC – Belkin House – Armée du Salut (Vancouver)
  • CRC – Centre de traitement Kinghaven (Abbottsford)
  • CRC – Phoenix Drug and Alcohol Recovery Society (Surrey)

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 2

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 3

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 4

www.csc-scc.gc.ca/a-notre-sujet/006-0009-fra.shtml

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Note de bas de page 5

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 6

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 7

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 8

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 9

www.csc-scc.gc.ca/a-notre-sujet/006-0009-fra.shtml

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Note de bas de page 10

RPP 2015-2016

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Note de bas de page 11

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-2013-fra.shtml

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Note de bas de page 12

RMR 2012-2013

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Note de bas de page 13

RMR 2013-2014

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Note de bas de page 14

RMR 2013 2014

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Note de bas de page *

Pour obtenir une définition, veuillez consulter le Glossaire à la fin du présent rapport.

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Note de bas de page 15

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-2603-fra.shtml

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Note de bas de page 16

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-4500-2013-2014-fra.shtml

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Note de bas de page 17

RMR 2013 2014

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Note de bas de page 18

RMR 2013 2014

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Note de bas de page 19

DC 714, paragraphe 14

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Note de bas de page 20

DC 706, paragraphe 32

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Note de bas de page 21

www.csc-scc.gc.ca/001/001-0001-fra.shtml#CBRF

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Note de bas de page 22

www.csc-scc/publications/005007-3008-fra.shtml

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Note de bas de page 23

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-2013-fra.shtml

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Note de bas de page 24

www.csc-scc/publications/005007-3008-fra.shtml

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Note de bas de page 25

* Pour obtenir une définition, veuillez consulter le Glossaire à la fin du présent rapport.

LSCMLC, article 3

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Note de bas de page 26

DC 714, paragraphe 1.

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Note de bas de page 27

http://infonet/Sectors/COPS/Community/AboutTheBranch/crbranch.htm?lang=fr

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Note de bas de page 28

www.csc-scc/publications/005007-3008-fra.shtml

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Note de bas de page 29

Bulletin de politique 448 (2014-04-03)

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Note de bas de page 30

http://infonet/Sectors/COPS/Community/AboutTheBranch/crbranch.htm?lang=fr

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Note de bas de page 31

www.csc-scc/publications/005007-3008-fra.shtml

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Note de bas de page 32

www.csc-scc/publications/005007-2529-fra.shtml

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Note de bas de page 33

DC 715-1 , paragraphe 28

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Note de bas de page 34

DC 715-1 , paragraphe 29

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Note de bas de page 35

www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/index-fra.html

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Note de bas de page 36

www.csc-scc/publications/005007-3008-fra.shtml

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Note de bas de page 37

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-3004-fra.shtml

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Note de bas de page 38

http://www.securitepublique.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/mrgnlzd/index-fra.aspx

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Note de bas de page 39

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-3004-fra.shtml

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Note de bas de page 40

www.csc-scc.gc.ca/publications/005007-2013-fra.shtml

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Note de bas de page 41

DC 715, paragraphe 4

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Note de bas de page 42

http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_oag_201504_06_f_40352.html#hd4a

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Note de bas de page 43

www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_oag_201405_04_f_39335.html

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Note de bas de page 44

DC 719, Annexe A

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