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Programmes pour les délinquantes

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Projet de vérification de la dotation mixte
3e et dernier rapport annuel

2. CONTEXTE

Alors juge de la cour d'appel de l'Ontario, l'honorable Louise Arbour avait reçu du Solliciteur général du Canada la mission d'enquêter et de faire rapport au sujet d'incidents qui s'étaient produits le 22 avril 1994 à la Prison des femmes, alors le seul établissement pénitentiaire fédéral au Canada pour les femmes purgeant une peine de deux ans ou plus. La Commission d'enquête s'était penchée, entre autres choses, sur le déploiement et le comportement de l'équipe pénitentiaire d'intervention d'urgence (EPIU), composée entièrement d'hommes, qui avait été dépêchée à la Prison des femmes. À l'époque, les enregistrements vidéos des extractions de cellules effectuées par cette équipe avaient fait les manchettes nationales et avaient suscité un intense débat public au sujet de ces incidents.

En 1996, la Commission d'enquête Arbour a présenté son rapport au Solliciteur général du Canada; la Commissaire y faisait une série de recommandations, qui visaient d'abord à empêcher que cette situation ne se reproduise à la Prison des femmes jusqu'à modifier toute une gamme de pratiques, y compris la procédure de règlement des griefs, le régime de reddition de comptes, la sélection et la formation du personnel et le recours à l'isolement. Aux yeux de la commissaire Arbour, le recours à une équipe d'intervention d'urgence entièrement composée d'hommes était au c_ur de l'enquête, car il soulevait une question plus large : le rôle éventuel que les agents de correction de sexe masculin sont appelés à jouer dans les prisons pour femmes1. Elle faisait observer qu'il existait déjà toutes sortes d'arrangements pour le personnel masculin dans les prisons pour femmes (y compris comme agents de correction dans certains établissements provinciaux) et aux États-Unis, où les postes d'agent de correction sont occupés jusqu'à 80 % par des hommes2.

La dotation mixte suscite des débats depuis longtemps déjà. Jusqu'en 1989, les employés de sexe masculin ne pouvaient pas surveiller les détenues dans les unités résidentielles de la Prison des femmes de Kingston. Après qu'un agent de correction de sexe masculin se fut plaint de cette politique de dotation en personnel exclusivement féminin et eut obtenu gain de cause (King c. Service correctionnel du Canada, inédit, 5 juillet 1989 [Commission d'appel de la Commission de la fonction publique]), le Service correctionnel du Canada (SCC) a modifié sa politique et a autorisé des travailleurs de sexe masculin à postuler et à occuper des postes de première ligne dans la plupart des établissements fédéraux où des femmes sont incarcérées.

Les politiques du SCC ont de plus subi d'autres modifications à la suite d'une décision de la Cour suprême du Canada (Conway c. Canada, [1993] 2 S.C.R. 872), au sujet d'un détenu qui prétendait avoir été victime d'une atteinte à la vie privée du fait de la politique du SCC autorisant la présence dans les établissements pour hommes d'agents de correction du sexe féminin. La Cour a statué que les femmes pouvaient continuer à occuper des postes d'intervenant de première ligne dans les prisons pour hommes, mais elle n'a pas rejeté catégoriquement un argument présenté en vertu des dispositions sur l'égalité de la Charte canadienne des droits et libertés concernant la présence d'intervenants de première ligne (IPL) de sexe masculin dans les établissements pour femmes. En 1993, le SCC a adopté des processus de sélection et des programmes de formation spéciaux, ainsi que des directives, en vue de répondre aux préoccupations au sujet de la protection de la vie privée et de la sécurité exprimées par des détenues et par des groupes communautaires. Vers la même époque, on a construit cinq (5) nouveaux établissements régionaux et on les a dotés en personnel; on a également créé le poste d'intervenant de première ligne, exclusivement pour les établissements pour femmes purgeant une peine de ressort fédéral.

La politique qui autorise des agents de correction de sexe masculin à surveiller des détenues, surtout dans les unités résidentielles, était une source de préoccupation permanente et un certain nombre de parties intéressées lui étaient opposées. L'Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry (ACSEF), le Fonds d'action et d'éducation juridiques pour les femmes (FAEJF), et un certain nombre de femmes purgeant une peine de ressort fédéral ont exprimé de sérieuses réserves à ce sujet. Le Groupe de travail sur les femmes purgeant une peine fédérale3 s'est également prononcé contre le recrutement d'hommes comme intervenants de première ligne dans les nouveaux établissements régionaux. Les craintes étaient surtout inspirées par le risque de harcèlement sexuel et de mauvais traitements des détenues de la part d'agents de correction de sexe masculin, ainsi que le risque d'atteinte à leur vie privée lorsqu'elles se livrent à des activités personnelles (prendre un bain, aller à la toilette, etc.). On estime en outre qu'étant donné la forte proportion de détenues victimes de violence sexuelle dans leur enfance ou à l'âge adulte - souvent commise par des hommes en position d'autorité - il était important, voire indispensable, de leur laisser la possibilité de guérir dans un environnement composé uniquement de femmes avant qu'elles soient obligées d'avoir affaire à des hommes dans une situation aussi personnelle.

Malgré les réserves exprimées au sujet de la présence d'IPL de sexe masculin dans les établissements pour femmes, le SCC a adopté une approche fondée sur le recours à des politiques, des programmes de formation et des mesures d'adaptation au milieu appropriés pour réduire le risque de mauvais traitement et accroître la sécurité des détenues. Sa position était fondée sur ce qui suit : les décisions judiciaires qui interdisent de doter uniquement en personnel féminin les établissements pour femmes; les programmes de formation destinés à sensibiliser les employé(e)s aux préoccupations des femmes; le fait que les établissements doivent être un miroir de la collectivité et par conséquent inclure des employés masculins; de bons modèles de comportement masculin sont susceptibles d'aider les femmes qui ont été victimes d'agresseurs de sexe masculin.

Le rapport d'enquête observe en outre que le SCC, quand il a décidé d'autoriser les hommes à travailler comme intervenants de première ligne, avait exprimé l'intention de sélectionner le personnel en fonction des critères suivants : « sensibilité et sensibilisation à l'égard des problèmes des femmes; professionnalisme; capacité de travailler dans un cadre axé sur les femmes4. » Dans sa discussion des avantages et des inconvénients d'employer des hommes en première ligne, Madame la juge Arbour a observé qu'on pouvait régler les questions de droit à la vie privée grâce à l'aménagement des nouvelles prisons ainsi qu'à l'adoption de protocoles. Voici quelques exemples du contenu de ces protocoles : jumelage automatique d'hommes et de femmes en première ligne pour la surveillance des unités résidentielles; interdiction totale des tournées nocturnes dans les unités résidentielles par les hommes; obligation pour les agents masculins d'annoncer leur présence avant de pénétrer dans une unité résidentielle ou une cellule5. Elle note également que, selon elle,

« la clé du succès de l'intégration des sexes dans les unités résidentielles des établissements correctionnels de femmes repose sur la sélection et la formation du personnel, sur des protocoles d'emploi explicites et sur un contrôle adéquat. À la lecture des documents qui m'ont été présentés, le processus de sélection et de formation pour les nouveaux établissements me paraît satisfaisant. J'espère cependant que le processus subsistera après l'embauche du premier groupe d'employés des nouveaux établissements6. »

Madame la juge Arbour a ensuite déclaré qu'elle jugeait tout aussi indispensable d'étendre l'application des politiques du SCC en matière de harcèlement sexuel aux détenues7.

La Commissaire a recommandé la nomination d'une vérificatrice indépendante chargée d'examiner le recours à la dotation mixte dans les établissements pour femmes du SCC et d'en faire rapport. Elle a également recommandé que la vérificatrice publie des rapports annuels publics décrivant entre autres les mesures prises par le SCC pour remédier au(x) problème(s) cerné(s). Enfin, il a été recommandé qu'après trois (3) ans, la sous-commissaire pour les femmes soumette au commissaire un rapport sur l'opportunité de maintenir la dotation mixte dans les établissements pour femmes.

En janvier 1998, Thérèse Lajeunesse & Associates Ltd. a entrepris son projet de vérification indépendante de la dotation mixte. La première étape consistait en un examen (échelonné sur quatre mois) des problèmes systémiques posés par la dotation mixte, grâce à des visites à un échantillon représentatif d'établissements, ainsi que d'entrevues avec les organisations et les personnes qui s'intéressent à ces questions. Le premier rapport annuel (1998) formulait deux recommandations : la première portait sur les lacunes dans la collecte de données sur les plaintes et les griefs des détenues; la deuxième préconisait l'élaboration et la mise en application immédiates d'une politique sur le harcèlement sexuel à l'intention des détenues.

L'équipe de vérification a clairement discerné le même thème tout au long des discussions : elle doit veiller à ce que l'examen ne se borne pas aux IPL de sexe masculin, mais qu'il s'étende au domaine plus vaste de l'établissement de protections systémiques pour les femmes purgeant une peine de ressort fédéral sur le plan du harcèlement sexuel, de l'exploitation sexuelle et de l'agression sexuelle par toute personne n'étant pas un(e) détenu(e). L'équipe a également conclu qu'il lui incombait d'examiner les plaintes de même nature au sujet d'incidents mettant en cause du personnel du même sexe.

Dans le deuxième rapport annuel portant sur l'année 1999, nous avons développé les thèmes cernés dans le rapport précédent et nous avons rendu compte des conclusions de nos entrevues avec 258 répondants, dont 127 avec des délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral et 131 avec des membres du personnel du SCC et d'autres représentants de la collectivité. D'après les conclusions des entrevues menées en 1998-1999, d'autres sources telles que des documents du SCC, et des discussions avec certains des intervenants nationaux, nous avons présenté les recommandations provisoires suivantes :

Recommandation 1 : Comme une forte majorité de femmes purgeant une peine fédérale se sont prononcées en faveur de confier des rôles spécifiques à des IPL de sexe masculin ayant subi une sélection et une formation, nous recommandons que les établissements fédéraux pour femmes continuent à engager des hommes, mais seulement si toutes les conditions suivantes sont respectées :

  • Les politiques et marches à suivre en matière de recrutement, de sélection et de formation demeurent toutes en vigueur; en outre, l'importance et le contenu des politiques et des marches à suivre pour la formation garantissent des connaissances et des attitudes appropriées de la part du personnel qui travaille dans des établissements pour femmes purgeant une peine de ressort fédéral;
  • on établit et on applique des politiques qui spécifient les rôles qui conviennent aux IPL de sexe masculin;
  • on observe et on respecte les besoins d'une minorité de femmes purgeant une peine de ressort fédéral, qui expriment avec force leur incapacité ou manque de volonté d'avoir à traiter avec des hommes dans les unités résidentielles la nuit (voir la recommandation 3);
  • de même qu'en Angleterre, les IPL de sexe masculin devraient constituer au maximum 20 % du nombre total des intervenants, compte tenu des exigences politiques, des besoins spéciaux de certaines délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral et de la nécessité d'éviter qu'un fardeau injuste soit imposé aux IPL de sexe féminin.

Recommandation 2 : Étant donné qu'on tient à protéger avant tout les femmes purgeant une peine de ressort fédéral contre le harcèlement sexuel, l'exploitation sexuelle et l'agression sexuelle, il importe de sélectionner et de former les autres personnes qui travaillent dans les établissements abritant des femmes purgeant une peine de ressort fédéral. En conséquence :

  • Tout le personnel qui travaille dans un établissement pour femmes purgeant une peine de ressort fédéral - y compris les arrangements temporaires comme les unités à sécurité maximale dans les établissements pour hommes, et les centres régionaux de traitement et centres correctionnels communautaires - devrait être soumis à une sélection et à une formation destinées à s'assurer qu'il a les attitudes, connaissances et expériences voulues;
  • dans les régions où les répondants ont déclaré que les critères usuels pour les demandes de soumission interdisent d'organiser des entrevues pour les postulants, on doit faire en sorte que de telles entrevues soient non seulement possibles, mais obligatoires. Comme certains programmes offerts dans les établissements fédéraux pour femmes donnent lieu à de tels appels d'offres, il est indispensable de sélectionner les intéressés en fonction de leurs attitudes, connaissances et expériences, ce qui est impossible de faire à moins de permettre aux autorités de l'établissement de mener des entrevues en personne.

Recommandation 3 : Une importante minorité de femmes (dont beaucoup étaient favorables à la présence, au sein du personnel, d'IPL de sexe masculin ayant subi une sélection et une formation) sont mal à l'aise à l'idée que des hommes pénètrent dans leurs unités résidentielles, surtout la nuit. En conséquence :

  • Les IPL de sexe masculin ne devraient pas avoir le droit de faire des quarts de nuit, sauf pour la sécurité statique dans le cadre de laquelle on leur confierait des fonctions générales, la nuit, sans aucun contact avec les détenues. Cependant, en cas d'urgence, les IPL de sexe masculin pourraient intervenir avec des IPL de sexe féminin, sous réserve des conditions énoncées dans le contenu des lignes directrices suggérées pour la dotation mixte.

Recommandation 4 : On observe depuis un an une érosion continue de la formation axée sur les femmes donnée au personnel dans les établissements fédéraux qui abritent des femmes. On nous a signalé que des pressions sont exercées pour réduire les coûts d'embauche et de formation.

  • L'efficacité de la méthode de dotation faisant appel à des intervenants de première ligne de sexe masculin est inextricablement liée aux mesures initiales de sélection et de formation : il convient donc de veiller à assurer la protection du financement intégral de ces mesures. Il faut aussi mettre de côté des fonds pour assurer la sélection et la formation appropriées de tout le personnel travaillant dans ces établissements, comme nous l'avons indiqué à la recommandation 2.

Recommandation 5 : Quand les rideaux de protection de la vie privée sont baissés, le personnel devrait frapper et attendre que la femme réponde qu'elle est prête à ce que le rideau soit tiré. Sauf dans les cas où l'on a des raisons de croire qu'il y a urgence, on doit accorder la priorité absolue à ces signes de respect pour la vie privée et la dignité de la femme.

Dans la phase 3, on s'est surtout efforcé d'obtenir des informations plus approfondies sur la dotation mixte grâce à des entrevues au cours de visites sur place ainsi qu'avec des représentants nationaux clés à Ottawa. Pour l'essentiel, on a suivi le même processus que pour la phase 2.

1 Arbour, Louise, (1996), Commission d'enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, p. 221.
2 Ibid., p. 227.0
3 Le Groupe de travail sur les femmes purgeant une peine fédérale, (1990) La Création de choix : Rapport du Groupe de travail sur les femmes purgeant une peine fédérale, Ottawa, Service correctionnel du Canada.
4 Op. cit., p. 232.
5 Ibid., p. 234.
6 Ibid., p. 235.
7 Ibid., p. 235.