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Programmes pour les délinquantes

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Rapport sur les progrès réalisés depuis dix ans dans le domaine des services correctionnels pour femmes
1996-2006

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Introduction

Le 1er avril 1996, le solliciteur général du Canada de l’époque a publié le rapport de Madame la juge Louise Arbour, intitulé Commission d’enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston. Comme on l’indique dans la section « :Termes de référence » du rapport, Madame Arbour avait été chargée :

…de faire enquête et rapport sur l'état et l'administration des affaires du Service correctionnel du Canada en ce qui a trait aux incidents survenus à partir du 22 avril 1994 à la Prison des femmes, à Kingston (Ontario) et sur les interventions du Service correctionnel du Canada à cet égard… [et] de recommander des améliorations à apporter, s'il y a lieu, aux politiques et aux pratiques du Service correctionnel du Canada, relativement à des incidents de ce genre.

Les incidents en question ont commencé par une violente confrontation entre six délinquantes et divers membres du personnel correctionnel à la Prison des femmes. L’enquête portait sur cet incident ainsi que sur la longue période subséquente d’isolement imposée aux délinquantes, le déploiement par le SCC d’une équipe d’intervention en cas d’urgence composée d’hommes, le rôle joué par ces hommes dans les fouilles à nu effectuées sur les femmes et la réaction du SCC à la suite de ces événements.

Le rapport comportait 14 recommandations et plus de 100 sous-recommandations axées principalement sur les services correctionnels offerts aux délinquantes, mais il a eu des conséquences importantes sur l’ensemble des politiques et des pratiques de gestion du SCC. Le respect de la primauté du droit constitue la pierre d’assise du rapport Arbour. Au moment de sa publication, le solliciteur général a souligné que le rapport visait à rendre le milieu correctionnel plus sain et plus équitable pour les femmes.

Divers comités ont été formés pour examiner les conclusions du rapport et pour élaborer des plans d’action visant à donner suite aux recommandations qui y étaient formulées. Un grand nombre de ces recommandations ont été mises en œuvre sur-le-champ ou à très court terme, mais certaines recommandations exigeaient une mise en œuvre pluriannuelle.

Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale

Il convient de rappeler que les services correctionnels pour femmes traversaient déjà une importante période de changement avant 1996, avec la construction et l'ouverture d'établissements régionaux destinés aux délinquantes. La fermeture de la Prison des femmes et l’ouverture des nouveaux établissements régionaux faisaient suite aux recommandations formulées dans le rapport du Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale, intitulé La création de choix, publié en 1990. Formé par le SCC en 1989, ce groupe d’étude avait été chargé d’élaborer une stratégie globale de gestion des délinquantes. Il se distinguait des autres de nombreuses façons : il était présidé par une représentante du SCC et une représentante de l’Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry et comprenait des représentants du gouvernement, de groupes de défense des droits des détenus de la collectivité et d’organismes autochtones ainsi que des intervenants du milieu correctionnel et des délinquantes.

Non seulement ce rapport confirmait-il les conclusions des rapports des commissions et des groupes d’étude précédents, mais il proposait aussi un cadre en vue de l’adoption d’une nouvelle approche correctionnelle permettant de mieux répondre aux besoins des délinquantes. Le document La création de choix proposait cinq principes généraux aux fins de la mise en œuvre de la stratégie correctionnelle destinée aux délinquantes; nos travaux reposent toujours sur ces cinq principes, à savoir : le pouvoir de contrôler sa vie, les choix valables et responsables, le respect et la dignité, un environnement de soutien et la responsabilité partagée.

Cette approche unique en matière de services correctionnels, approuvée par le gouvernement du Canada en septembre 1990, incitait le SCC à trouver des moyens novateurs de favoriser la réinsertion en toute sécurité des délinquantes dans la collectivité. Le processus de consultation ayant donné lieu à La création de choix, le rapport qui en a découlé et le modèle proposé ont marqué un important point tournant pour le SCC en ce qui concerne la gestion des délinquantes, après de nombreuses demandes de réforme.

La planification opérationnelle des nouveaux établissements avait été amorcée en 1990, dès l'acceptation du modèle présenté dans La création de choix. Toutefois, au fil du temps, on s'est mis à associer l'ouverture des établissements régionaux aux conclusions et aux recommandations du rapport Arbour. Ce phénomène s'explique vraisemblablement par la date de la publication du rapport, qui coïncide avec l'ouverture de trois des nouveaux établissements. En outre, la Prison des femmes n'a officiellement fermé ses portes qu'en 2000, soit quatre ans après la publication du rapport Arbour.

Une nouvelle structure et une nouvelle approche – Des établissements régionaux pour les délinquantes

L’Établissement Nova pour femmes, le Pavillon de ressourcement Okimaw Ohci et l’Établissement d’Edmonton pour femmes ont ouvert leurs portes en 1995, six mois avant la publication du rapport Arbour. Quant à l’Établissement Joliette et à l’Établissement Grand Valley pour femmes, ils ont ouvert leurs portes en 1997. Un sixième établissement régional pour femmes, l’Établissement de la vallée du Fraser pour femmes, a commencé ses activités en 2004, à la suite de la fermeture du Centre correctionnel pour femmes de Burnaby (CCFB). Auparavant, les délinquantes sous responsabilité fédérale de la région du Pacifique étaient incarcérées au CCFB en vertu d’un accord d’échange de services conclu avec la Colombie-Britannique, ce qui permettait à ces femmes de demeurer dans leur province d’origine. De plus, la Maison Isabel McNeill, un établissement à sécurité minimale destiné aux délinquantes, a vu le jour en 1990 à Kingston, en Ontario; elle est encore ouverte à ce jour.

La création d'établissements régionaux pour femmes suffit à prouver les progrès considérables réalisés au cours de la dernière décennie. Ces établissements régionaux destinés aux délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral, qui étaient auparavant incarcérées dans un établissement unique, ont permis d’atténuer considérablement une multitude de préoccupations soulevées au fil des ans et liées aux expériences vécues par les femmes incarcérées. Tout d'abord, on critiquait le fait qu'une distance considérable séparait la plupart des femmes de leur famille, de leurs amis et de leur collectivité. D'autres problèmes étaient également mentionnés, comme l'absence de programmes axés spécifiquement sur les besoins des femmes, l'absence de programmes et de services destinés aux femmes francophones, le petit nombre de programmes et de services destinés à répondre aux besoins culturels et spirituels des délinquantes autochtones, l’état inadéquat des locaux et le manque d'espace.

La plupart des établissements régionaux pour femmes comportent des niveaux de sécurité multiples et peuvent par conséquent accueillir des femmes ayant une cote de sécurité minimale, moyenne et maximale. La conception des établissements régionaux pour femmes reflète le milieu de vie communautaire recommandé dans La création de choix.
  • Les maisons individuelles des détenues sont regroupées derrière le bâtiment principal, lequel comporte les bureaux du personnel, des salles pour les programmes, une infirmerie et une aire de visite; une unité à encadrement renforcé faisait aussi partie du plan original ainsi que des cellules traditionnelles et des chambres d’admission.
  • Chaque maison comporte une pièce de séjour commune, une cuisine, une salle à manger, des salles de bain, une buanderie/lingerie et un accès au terrain de l'établissement.
  • Chaque maison peut accueillir jusqu’à dix femmes, qui ont la responsabilité de répondre à leurs besoins quotidiens : cuisine, ménage et lessive.

Le Pavillon de ressourcement Okimaw Ohci diffère à certains égards des autres établissements pour femmes. Il s'agit du premier établissement de ce genre à avoir été conçu avec des collectivités des Premières nations. Les principes qui gouvernent sa conception et son fonctionnement sont fondés sur les enseignements, la spiritualité et les traditions autochtones. Le Pavillon de ressourcement accueille des délinquantes dites à sécurité minimale et moyenne. La Maison Isabel McNeill, quant à elle, se distingue des autres établissements en ce sens qu’elle est plus petite et autonome et qu’elle héberge délinquantes dites à sécurité minimale.

La conception originale des établissements régionaux pour femmes a été modifiée au fil des ans pour tenir compte de l’évolution du profil et des besoins des délinquantes et pour régler des problèmes de capacité.

Plusieurs incidents graves impliquant des délinquantes classées au niveau de sécurité maximale se sont produits vers la fin de 1995 et au début de 1996 à l’Établissement d’Edmonton pour femmes. À la suite de ces incidents, le SCC a pris la décision d’héberger les délinquantes à sécurité maximale dans des unités séparées dans les établissements pour hommes, jusqu’à ce que la sécurité soit renforcée dans les établissements régionaux pour femmes. Une unité à sécurité maximale pour femmes a d’abord ouvert ses portes au Pénitencier de la Saskatchewan, puis des unités ont été créées à l’Établissement de Springhill, en Nouvelle-Écosse, et au Centre régional de réception, au Québec. Ces unités sont demeurées ouvertes jusqu’en 2003-2004.

En 1996, le SCC a commencé à élaborer un programme intensif de guérison pour les femmes qui éprouvaient des difficultés – qui s’automutilaient ou avaient un comportement agressif, par exemple – et à le mettre en œuvre à l’unité Churchill du Centre psychiatrique régional, à Saskatoon, dans la région des Prairies. Aucun programme similaire n’avait été offert auparavant au SCC. L’unité de douze places avait ouvert ses portes en septembre 1996 en guise de réponse immédiate aux divers rapports indiquant que ce type d’intervention intensive était nécessaire pour une petite proportion de femmes. Il s’agit d’un établissement psychiatrique communautaire agréé qui traite les détenues-patientes qui consentent à suivre un traitement. Depuis 2004, les femmes ayant des besoins intensifs en santé mentale peuvent aussi être dirigées vers l’unité de traitement pour femmes à l’Institut Philippe-Pinel de Montréal. En effet, le SCC a établi un contrat avec cet établissement psychiatrique régional, qui réserve des places et fournit des services aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral qui ont besoin de traitements intensifs pour des troubles de santé mentale.

En 1999, le SCC a élaboré une Stratégie d’intervention intensive (SII), c’est-à-dire une stratégie d’hébergement et de gestion visant à mieux répondre aux besoins des délinquantes à sécurité maximale présentant un risque élevé et à ceux des délinquantes à sécurité minimale et moyenne aux prises avec des problèmes de santé mentale. Dans le cadre de cette stratégie, les unités à encadrement renforcé des établissements régionaux pour femmes ont été transformées en unités de garde en milieu fermé. Il s’agit d’unités de logement plus traditionnelles comportant des sous-unités de quatre à six cellules, des aires réservées à la prestation des programmes, une cuisine et des bureaux pour le personnel. Des unités d’habitation en milieu de vie structuré de huit places ont aussi été construites dans chaque établissement pour les femmes à niveau de sécurité moindre éprouvant des problèmes de santé mentale. Une surveillance est exercée en permanence dans chaque unité et une équipe interdisciplinaire dont les membres ont reçu une formation additionnelle, comportant une formation spécialisée en santé mentale, y est affectée. Les unités d’habitation en milieu de vie structuré ont été créées en 2001 (en 2004 pour ce qui est de l’unité de l’Établissement de la vallée du Fraser) et les unités de garde en milieu fermé l’ont été en 2003-2004 (en 2006 pour ce qui est de l’unité de l’Établissement de la vallée du Fraser).

Bien que La création de choix ait jeté les bases d’un nouveau modèle de services correctionnels pour femmes, les conclusions et les recommandations du rapport Arbour ont joué un rôle déterminant dans la transformation de la culture organisationnelle et des politiques du SCC. La publication du rapport s’est donc ajoutée à cette conjoncture de changement et a permis de préciser davantage les politiques, le mode de gestion et la culture des établissements régionaux pour femmes qui venaient d’ouvrir leurs portes.

Principaux examens menés sur les services correctionnels pour femmes

Depuis la publication du rapport Arbour et l’ouverture subséquente des nouveaux établissements, quatre autres rapports importants ont été publiés à la suite d’examens sur les services correctionnels fédéraux offerts aux délinquantes :

  • Projet de vérification de la dotation mixte, Premier rapport annuel (1998), Second rapport annuel (1999) et Troisième et dernier rapport annuel (2000-2001)
  • Rapport de la vérificatrice générale sur la réinsertion sociale des délinquantes (avril 2003)
  • 26e rapport du Comité permanent des comptes publics (novembre 2003)
  • Commission canadienne des droits de la personne (CCDP), Protégeons leurs droits : Examen systémique des droits de la personne dans les services correctionnels destinés aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral (décembre 2003)

Ces examens portaient sur des problèmes systémiques relatifs aux services correctionnels destinés aux délinquantes et aux processus mis en place par le SCC pour favoriser la réinsertion sociale de ces dernières, notamment les problèmes liés au classement par niveau de sécurité, à la gestion des cas et aux programmes. Même si tous les rapports reconnaissaient les travaux et les progrès réalisés par le SCC dans le domaine des services correctionnels pour femmes, ils comportaient néanmoins diverses recommandations, souvent reliées, visant à trouver des façons d’améliorer les pratiques existantes. Le SCC a fourni des réponses aux conclusions formulées dans chacun des rapports en élaborant un plan d’action pour donner suite aux recommandations.

Le Projet de vérification de la dotation mixte, mis en œuvre à la suite d’une recommandation du rapport Arbour, a permis d’examiner la question particulière de la dotation mixte dans les établissements pour femmes, sur une période de trois ans. La vérificatrice a entrepris ses travaux et présenté son premier rapport annuel en 1998. Elle a publié le second rapport annuel en 1999 et a présenté son troisième et dernier rapport annuel en 2001. Comme on l’indique dans le document intitulé Projet de vérification de la dotation mixte : réponse du SCC au troisième et dernier rapport annuel, l’achèvement du rapport final de la vérificatrice a coïncidé avec le début d’un vaste processus d’examen et de consultation de la CCDP portant notamment sur le recours à des intervenants de première ligne de sexe masculin. Étant donné les chevauchements considérables entre les recommandations formulées dans le rapport de la CCDP et celles du dernier rapport sur le Projet de vérification de la dotation mixte, les mesures prises pour faire suite à ces dernières recommandations ont été publiées avec le Plan d’action du SCC sur le rapport de la CCDP.

Examen d’une décennie de changements

Les services correctionnels pour femmes au Canada ont défrayé les manchettes à de nombreuses reprises depuis 1835, date à laquelle trois femmes ont été incarcérées, pour la première fois, à l'infirmerie du Pénitencier de Kingston. On a commencé à se pencher davantage sur les problèmes liés à l'incarcération des femmes quelques années après l'ouverture de la prison des femmes, inaugurée en 1934. Le présent rapport propulse le SCC vers l'avenir en présentant les progrès réalisés en cette nouvelle ère des services correctionnels pour femmes. Le dixième anniversaire de la publication du rapport Arbour, et la réalisation des importants examens subséquents, constitue un moment approprié pour examiner l’état général des services correctionnels pour femmes et mettre en lumière nos progrès, nos enjeux et notre orientation future. Parmi les principaux thèmes abordés, mentionnons les droits de la personne, la dotation mixte, les délinquantes autochtones, le classement par niveau de sécurité, la gestion des incidents de sécurité, l’isolement, les programmes et la transition vers la collectivité.

Des mises à jour du Plan d’action du SCC pour chacune des recommandations formulées dans le rapport Arbour, le rapport de la vérificatrice générale, le rapport du Comité des comptes publics et le rapport de la CCDP figurent dans les quatre documents annexés au présent rapport. Le présent rapport ne comporte pas d’annexe distincte sur le troisième et dernier rapport annuel du Projet de vérification de la dotation mixte. La mise à jour du Plan d’action du SCC sur le rapport de la CCDP présentée à l’annexe D répond dans une large mesure aux recommandations formulées dans le rapport de la vérificatrice générale.

Ces annexes visent à fournir au lecteur un tableau de la situation actuelle, en décrivant les différentes étapes franchies au cours des dernières années. Il ne faut pas oublier que le SCC a travaillé sans relâche au fil des ans pour parvenir au stade de développement actuel. Les annexes présentent également une mise à jour annuelle du SCC sur le rapport du Bureau de la vérificatrice générale et de la CCDP. Ces organismes recevront une mise à jour du Plan d'action du SCC concernant leur rapport respectif, dans le cadre du Rapport sur les progrès réalisés depuis dix ans dans le domaine des services correctionnels pour femmes. Ils pourront ainsi évaluer les progrès réalisés depuis dix ans par le SCC par rapport à leurs recommandations.

Le présent rapport montre clairement que l’impulsion qui a donné lieu aux changements novateurs amorcés en 1990 avec le rapport du Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale s’est maintenue pendant les années qui ont suivi et se poursuit encore aujourd’hui. Les services correctionnels pour femmes se sont transformés depuis ce temps, comme en témoignent la structure, l’approche et le modèle opérationnels extrêmement différents adoptés dans les établissements régionaux pour femmes et l’élaboration continue d’un ensemble de programmes et de politiques qui tiennent compte des différences entre les sexes et des différences culturelles.

Le présent rapport fait le point sur la situation actuelle et rend compte de façon détaillée des réalisations et des progrès accomplis depuis dix ans. Il convient toutefois de souligner que les services correctionnels sont dynamiques. En conséquence, même si le SCC estime qu’un grand nombre des recommandations issues des examens menés au cours de la dernière décennie ont été mises en œuvre, il doit encore régler des questions qui exigeront toujours des efforts soutenus de sa part pour s’adapter aux changements futurs.