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Les droits de la personne dans le milieu correctionnel communautaire

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CHAPITRE 3 : ANALYSE COMPARATIVE

Le Groupe de travail fera un examen des pratiques exemplaires dans les services correctionnels communautaires en comparant le système canadien de mise en liberté sous condition à ceux des états-Unis, de pays d'Europe et de l'Australie.

Comme il l'avait fait dans son étude précédente, le Groupe de travail a demandé de l'information à huit pays (états-Unis, Danemark, Norvège, Suède, France, Royaume-Uni, Pays-Bas et Australie). Il a communiqué à chacun de ces pays le texte de son mandat et leur a demandé de fournir de la documentation sur :

· les prémisses générales et la structure de leur régime correctionnel communautaire;

· les personnes qui décident des mises en liberté sous condition et la façon dont ces décisions se prennent;

· les garanties et les mécanismes de surveillance du respect des droits des délinquants aux diverses étapes du régime;

· la façon dont il est tenu compte des préoccupations d'autres parties au point de vue de la dignité et du respect de la vie privée.

Nous voulions savoir comment les préoccupations au sujet des droits sont prises en considération dans d'autres pays et quels enseignements le Canada pouvait tirer et quelle contribution il pouvait faire en ce qui concerne l'évolution des services correctionnels communautaires. À la lumière des documents reçus des autorités correctionnelles, les pages qui suivent donnent une description des principales caractéristiques et variations du traitement réservé dans chaque pays aux délinquants adultes qui sont remis en liberté dans la collectivité sous une forme quelconque de surveillance. Il importe de signaler que les interprétations théoriques et pratiques des services correctionnels communautaires varient d'un pays à l'autre5. Par conséquent, il peut également y avoir des différences considérables dans le degré de reconnaissance et de protection des droits de la personne en milieu correctionnel communautaire.

D'après la documentation reçue, il semble également qu'aucun pays n'ait entrepris une étude systématique du respect des droits dans les services correctionnels communautaires. Cela peut corroborer une constatation plus générale voulant que même les autorités correctionnelles qui sont fermement déterminées à renforcer le volet communautaire de leur programme ne semblent pas engager pour atteindre cet objectif une proportion correspondante de leurs ressources financières et humaines. Par conséquent, les déséquilibres des ressources entre milieu carcéral et milieu communautaire sont chose courante.

Si possible et là où il y a lieu, des études publiées ont été utilisées pour compléter les renseignements fournis. Même si les comparaisons entre les systèmes de mise en liberté sous condition de pays différents sont rares dans la littérature, une ou deux ont été particulièrement utiles (elles figurent à l'annexe E). Il peut arriver que certaines des observations qui suivent soient fondées en partie sur ces sources.

ÉLÉMENTS COMMUNS

Fondements législatifs

Notre examen de la documentation officielle révèle que les autorités sont d'accord sur les principes généraux des Règles de Tokyo :

  1. l'incarcération ne doit être imposée que lorsqu'il n'y a aucun autre moyen;
  2. le système de justice pénale doit aussi offrir une gamme de solutions de rechange à l'incarcération;
  3. ces mesures devraient être appliquées dans le respect du principe de l'intervention minimum;
  4. les délinquants devraient être admissibles à la mise en liberté sous condition à l'étape la plus précoce possible dans le cours de la peine prononcée par les tribunaux.

Presque tous les pays étudiés ont manifesté un certain intérêt pour un recours accru aux mesures non privatives de liberté, soit comme solution de rechange à l'incarcération, soit dans le cadre d'un programme de mise en liberté sous condition avec surveillance. Aux états-Unis, la portée pratique de cet intérêt varie considérablement d'un état à l'autre; dans la plupart des cas, cependant, l'accent est toujours mis lourdement sur l'incarcération.

En ce qui concerne la surveillance des libérés conditionnels, trois objectifs généraux sont communs à tous les pays : la protection du public; la réinsertion sociale du délinquant; et la prévention de la récidive. Dans la plupart des pays, on estime également que les services correctionnels communautaires servent les objectifs de châtiment et de dissuasion, à tout le moins en partie. Dans tous les régimes de libération conditionnelle, cependant, on décrit l'objectif principal, défini par la loi, comme soit la prévention du crime, soit la protection du public. Les programmes de mise en liberté sous condition sont d'habitude définis par la loi comme servant à répondre aux besoins du délinquant en matière de réadaptation, tout en tenant dûment compte des préoccupations des victimes et de la sécurité de la collectivité dans son ensemble.

Dans tous les pays, on reconnaît largement la nécessité d'aider les délinquants à réintégrer la société après une période d'incarcération et l'intérêt des mesures non privatives de liberté pour réduire le recours à l'incarcération. Dans de nombreux pays européens, l'incarcération est jugée préjudiciable à la réinsertion sociale, et ce scepticisme encourage l'étude de sanctions non privatives de liberté comme solutions de rechange à l'incarcération ou mesures utilisées avec l'incarcération. Dans d'autres pays, notamment aux états-Unis, il semble que, dans la mesure où l'utilisation accrue des programmes communautaires est un objectif de la politique correctionnelle, les motifs soient plus pragmatiques, comme le désencombrement des prisons et la réduction des coûts.

Ces objectifs et ces orientations différents se traduisent naturellement par d'importantes différences dans la pratique. Par exemple, il peut y avoir des différences considérables dans l'intrusion, l'intensité et la durée relatives de la surveillance en milieu communautaire. On observe une large gamme de modalités, depuis le système plus lourd et contrôlé de détention à domicile (avec surveillance électronique) appliqué en Australie, au Royaume-Uni et aux états-Unis, jusqu'aux régimes de surveillance considérablement plus souples qui existent au Danemark, en Suède et en Norvège.

Les approches de la mise en liberté sous condition varient sur d'autres plans :

  1. comment et par qui sont prises les décisions en matière de mise en liberté sous condition;
  2. les critères d'admissibilité à la mise en liberté sous condition;
  3. à quel stade de la peine et avec quelles restrictions les délinquants sont confiés aux autorités chargées de les surveiller;
  4. les circonstances dans lesquelles un délinquant peut être renvoyé en prison pour manquement aux conditions de sa libération conditionnelle.

Dans tous les cas, la nature et le degré du contrôle exercé par les autorités correctionnelles sur le délinquant en liberté sous condition semblent dépendre de façon cruciale de l'évaluation qu'elles font du risque de récidive. Dans tous les pays, on semble accepter que la principale responsabilité de l'agent de libération conditionnelle est de prédire et de gérer le risque de comportement criminel.

Aide et contrôle

Il y a également des variations considérables dans la façon dont les pays interprètent et mettent en équilibre les fonctions d'aide et de contrôle qui sont implicitement présentes dans les services correctionnels communautaires. Les tensions intrinsèques à ce double mandat sont parfois perçues comme une source de confusion. Certains services nationaux de probation ou de libération conditionnelle (p. ex. au Danemark et au Royaume-Uni) ont récemment adopté des mesures pour harmoniser plus étroitement leurs activités de prévention du crime avec les autres composantes du système de justice pénale, dont la police, l'appareil judiciaire et d'autres organismes de la poursuite. L'opinion voulant que les autorités de surveillance ne soient pas un organisme social et que l'élargissement de leurs activités au-delà de la prévention et de l'application de la loi soit inacceptable est également bien reçue dans plusieurs pays.

Au Royaume-Uni, même s'il est admis que les peines communautaires jouent un rôle critique dans la réinsertion, il y a également des pressions considérables en faveur de la « modernisation » d'une directive donnée depuis longtemps aux agents de probation pour qu'ils « conseillent, aident et traitent en amis » les délinquants. Selon un document de consultation de 1998 rendu public par le Home Secretary, cela suppose qu'on reconnaisse que la fonction principale du service de probation est moins de « traiter en amis » les délinquants que d'assurer une protection contre eux. Il est proposé de donner par la loi aux agents de libération conditionnelle plus de pouvoirs pour qu'ils puissent « confronter, remettre en question et modifier le comportement répréhensible et reconnaître le châtiment comme un élément central de ce processus ». Malgré l'approbation du mandat de protection du public et de prévention du crime, il est toujours de pratique normale dans bon nombre des pays étudiés que les agents de libération conditionnelle expliquent aux délinquants, au début de leur période de liberté sous condition, comment les deux fonctions d'aide et de contrôle vont de pair.

À des degrés divers, tous les pays sont également aux prises avec une impression largement répandue dans le public que l'incarcération est la seule peine sérieuse et que la période passée dans la collectivité, bien qu'elle puisse favoriser davantage la réadaptation, est un châtiment trop indulgent. Le public exerce des pressions considérables pour que les services correctionnels communautaires assurent une « valeur pénale » efficace et crédible pour susciter dans le public une plus grande confiance à l'égard des peines non privatives de liberté. Ces pressions semblent amener les autorités responsables de la surveillance et des libérations conditionnelles à rendre plus restrictives et sévères les conditions de mise en liberté.

L'évolution des mentalités semble également avoir entraîné un changement de cap de l'organisation vers les modèles correctionnels communautaires qui mettent l'accent sur les mesures d'application pénales et la prévention du crime. Un certain nombre de programmes de surveillance intensive ainsi que des sanctions dites « intermédiaires » (qui se situent quelque part entre la prison et la libération conditionnelle, p. ex. les amendes, les ordonnances de service communautaire et les paiements de dédommagement) ont fait leur apparition aux états-Unis, au Royaume-Uni et en Australie. Les mesures de surveillance intensive, visant avant tout à déceler les manquements aux conditions de la libération conditionnelle et à en garantir le respect, tendent donc à être axées davantage sur le contrôle que sur l'aide. L'idée que des conditions de libération conditionnelle plus intrusives et plus restrictives sont tout de même préférables à l'emprisonnement confère également un surcroît de légitimité aux programmes de surveillance intensive comme le placement obligatoire en résidence, la surveillance électronique, la détention à domicile, les tests obligatoires de détection de drogue, les visites-surprises et des contacts plus fréquents avec les agents de libération conditionnelle. Qu'il suffise de dire que l'adoption quasi universelle d'une surveillance plus étroite des délinquants ayant des besoins plus considérables ne suppose pas que le traitement et la réadaptation sont au premier rang des préoccupations.

Cette orientation vers une prévention du crime plus ciblée et une surveillance plus structurée des délinquants en liberté sous condition, bien que moins perceptible dans les pays scandinaves, semble s'inscrire dans une tendance plus générale à encourager un recours accru aux sanctions non privatives de liberté tout en laissant place à des orientations quelque peu hétéroclites en matière de châtiment, de dissuasion et de réadaptation. Des activités ont été entreprises dans un certain nombre de pays en vue d'imposer des conditions plus strictes à certaines catégories de délinquants, de limiter ou d'abolir le recours automatique à la libération d'office (Norvège), et de prévoir de nouvelles périodes obligatoires de libération conditionnelle pour tous les délinquants, quels que soient leurs antécédents criminels ou leur risque relatif de récidive.

Conditions générales et spécifiques de mise en liberté

Bien que la terminologie diffère, tous les pays appliquent des conditions de mise en liberté générales et particulières. Les conditions générales les plus fréquentes sont l'obligation de respecter la loi, de se présenter à un agent de libération conditionnelle et de donner avis de tout changement de résidence ou d'emploi. Il y a cependant une grande latitude au sujet de l'établissement des conditions ainsi que de leur interprétation et de leur application sur le terrain. En Norvège, par exemple, la décision d'imposer des conditions au-delà de ce que prévoit la loi est laissée à la discrétion du directeur de la prison. En France, le juge de l'application des peines non seulement suit l'évolution du délinquant dans le régime carcéral, mais joue aussi un rôle actif pour établir, revoir et réviser les conditions qui figurent dans le plan de mise en liberté du délinquant. Dans la plupart des cas, cependant, les décisions de libération sont prises et les conditions imposées au moment de la détermination de la peine ou par les autorités responsables des libérations conditionnelles. Ces dernières peuvent être indépendantes ou non du service carcéral national.

L'imposition de conditions particulières est également quasi universelle, pourvu que la sanction additionnelle serve l'objectif législatif officiel. Ainsi, dans la plupart des pays, l'imposition de conditions de traitement - pour toxicomanie ou alcoolisme, thérapie ou counseling psychiatrique - peut être exigée comme mesure strictement de réadaptation dans les cas où il existe un lien clair entre l'infraction et le problème médical ou psychologique. Le traitement lui-même est d'habitude une question administrative laissée à la discrétion des autorités médicales et au consentement du délinquant. (Quelques pays, dont la Suède, permettent toujours l'« emprisonnement civil » d'un délinquant pour suivre un programme de traitement obligatoire à titre de mesure de prévention ou de sécurité.)

Dans tous les autres cas, le but déclaré de la condition spéciale, qu'il s'agisse d'une exigence de résidence, de tests de dépistage de drogue ou de l'obligation d'éviter certaines personnes ou certains lieux, est normalement la protection de la collectivité, la réadaptation, la prévention des rechutes ou un ensemble de ces objectifs. Les textes internationaux comme les Règles de Tokyo précisent que l'autorité compétente qui fixe les conditions « devrait tenir compte des besoins de la société, et des besoins et des droits du délinquant et de la victime6 ».

Garanties juridiques

étant donné que toute intervention, quel qu'en soit le degré d'intrusion, peut être considérée comme préférable à l'incarcération, il n'est pas étonnant que les contestations judiciaires des conditions de libération conditionnelle soient rares. Un examen de la jurisprudence au Canada et aux états-Unis montre que, même lorsqu'il y en a, elles échouent presque toujours, le plus souvent parce que les tribunaux ont opté pour une interprétation extrêmement large du caractère raisonnable de la sanction pour assurer la sécurité du public ou la réadaptation. Ces objectifs ont pour effet de valider les restrictions qui, autrement, violeraient les droits à la vie privée et à la liberté de mouvement et d'association qui sont habituellement reconnus et protégés dans tous les pays.

Pour cette raison, d'importantes garanties juridiques ont été mises en place pour empêcher toute restriction des droits qui irait au-delà de ce qui est inhérent à l'imposition de la condition même. Dans tous les pays, l'autorité de surveillance est tenue d'informer le délinquant des conditions de libération conditionnelle imposées au moment de sa mise en liberté, de leur justification et des conséquences possibles des manquements. Conformément aux textes internationaux, ces conditions doivent également être précises et pratiques, le moins nombreuses possible et supposer les mesures le moins restrictives possible. Dans la plupart des pays, la sanction elle-même fait l'objet d'un examen (et elle peut être révisée ou supprimée) à la demande du délinquant. Bien qu'il y ait des différences de procédures (modalités, autorité) lorsqu'il s'agit de renvoyer le délinquant en prison pour manquement présumé aux conditions de sa libération, celui-ci conserve normalement le droit de se faire entendre avant que les procédures de révocation ne soient prises. Dans la plupart des cas, l'organisme responsable de la surveillance des délinquants dans la collectivité est tenu de faire rapport des manquements aux conditions de la libération, et il peut recommander la révocation de la libération conditionnelle. Toutefois, il incombe habituellement aux tribunaux de donner suite à ces recommandations. Le régime norvégien est inhabituel en ce qu'il permet au délinquant de faire connaître son opinion sur les conditions. Qui plus est, il arrive souvent que la surveillance n'est pas exercée contre son gré, ce qui, dans bien des cas, fait de la surveillance de la liberté conditionnelle une forme de suivi facultatif7.

Soutien communautaire

Il est généralement reconnu que la participation de la collectivité et des systèmes de soutien communautaire bien développés sont des éléments cruciaux pour la réinsertion sociale des délinquants sans risque pour la collectivité. Dans tous les systèmes étudiés, on reconnaît l'importance de mobiliser ce soutien, d'exploiter les ressources locales et de créer pour les délinquants un milieu plus constructif et moins infamant tout en rassurant le public au sujet de sa sécurité, qui ne doit pas être compromise.

Selon notre analyse, l'orientation d'un pays donné relativement à la surveillance des libérés conditionnels dépend autant des attitudes de la société et de la formation professionnelle appropriée que des ressources. S'il est vrai qu'un noyau commun d'activités de surveillance se retrouve dans tous les pays (comprenant par exemple des visites à domicile non annoncées, des vérifications de l'emploi et du dépistage des problèmes de drogue et d'alcool), il existe des différences marquées lorsqu'il s'agit de compter sur les agents de libération conditionnelle pour allier à ces activités les fonctions de counseling, d'aide, de promotion et de service. À quelques exceptions près, les pays européens semblent généralement mieux accepter le principe selon lequel la surveillance et la réinsertion sociale des délinquants doivent être assurées par, pour et dans la collectivité.

Comparativement aux autres pays, il semble que les services de probation et de libération conditionnelle d'organisation plus structurée du Royaume-Uni, des états-Unis et de l'Australie ont moins recours aux bénévoles et aux ressources de la collectivité. Ces systèmes tendent à faire plus souvent appel à des exigences de résidence, ce qui peut aller jusqu'à la détention à domicile, dans le cadre d'une approche de la surveillance des délinquants davantage axée sur le contrôle. Par ailleurs, dans les pays scandinaves, les agents de libération conditionnelle sont tenus de coordonner les contacts entre le délinquant et les divers organismes d'aide sociale et de soutien communautaire, y compris les services de santé, le marché du travail, le logement et l'éducation.

L'expérience scandinave est instructive sur un autre plan : au Danemark, en Norvège et en Suède, les délinquants en liberté peuvent demander à être encadrés par un bénévole choisi dans leur collectivité. Les surveillants profanes sont officiellement indépendants du service de probation, mais ils peuvent recevoir une indemnité pour leurs dépenses. La fonction du surveillant de la collectivité varie entre les deux extrêmes de la probation ou de la libération conditionnelle classique - le support et le contrôle - mais le service national de probation n'est jamais soustrait à sa responsabilité ultime à l'égard de la surveillance des délinquants. Le bénévole doit normalement faire rapport régulièrement à l'autorité de probation, surtout si le délinquant ne maintient pas le contact, s'il est soupçonné d'actes criminels ou s'il existe quelque autre motif d'inquiétude.

AUTRES QUESTIONS

Divulgation d'information

Tous les pays consultés ont adopté des protocoles explicites et détaillés sur la divulgation de documents confidentiels conservés ou rédigés par l'autorité responsable des libérations conditionnelles. Dans la plupart des pays, les délinquants ont le droit de consulter la majeure partie, voire l'intégralité, de la documentation au dossier (l'exception générale étant les rapports de médecins, de psychiatres ou de psychologues), pour s'informer des décisions ayant une incidence sur leur libération et pour avoir la possibilité de présenter leur point de vue à l'instance responsable des libérations conditionnelles. En règle générale, aucune information ne doit être communiquée à des particuliers ni à des organisations sans le consentement exprès du délinquant.

Notre étude révèle en outre qu'il n'existe aucun organisme indépendant chargé de recevoir les plaintes et qui soit exclusivement conçu pour surveiller les atteintes présumées aux droits des délinquants lorsqu'ils sont sous surveillance dans la collectivité, faire enquête à ce sujet et imposer un redressement. La plupart des systèmes prévoient une procédure de règlement des griefs, cependant, et les délinquants sont en principe informés de leur droit de porter plainte. Seul le Royaume-Uni prévoit un service d'inspection des probations, dont les fonctions comprennent les enquêtes sur les cas notoires, l'accréditation des programmes communautaires et la vérification des normes nationales de surveillance.

Surveillance électronique

Plusieurs pays, dont la Suède, la Grande-Bretagne et l'Australie, ont mis à l'essai la surveillance électronique des délinquants depuis qu'elle a fait son apparition aux états-Unis, au début des années 80. Les programmes diffèrent de façon appréciable selon la technologie employée, les populations visées et l'objectif correctionnel officiel. Au Royaume-Uni, par exemple, la surveillance électronique est imposée aux délinquants comme condition d'ordonnance sur les heures de rentrée et on pense qu'elle assure une transition réglementée et contrôlée de la garde à la liberté. Tout en reconnaissant que la surveillance électronique restreint forcément la liberté du délinquant, d'autres pays justifient cette technologie en la présentant comme un moyen efficace de déceler les manquements aux ordonnances des tribunaux, de réduire le taux de récidive, de réaliser des économies, d'atténuer les problèmes de surpopulation carcérale et de réinsérer dans la collectivité un plus grand nombre de délinquants, dans des conditions sûres.

Par ailleurs, la surveillance électronique suscite toujours des questions juridiques et éthiques au sujet de la vie privée et de la dignité des personnes en cause. Les sceptiques prétendent que ce type de surveillance élargit le champ du contrôle pénal, étendant l'application des mesures de contrôle de la prison à la collectivité. On craint aussi que la surveillance électronique ne soit pas toujours la mesure la moins restrictive. En outre, une fois qu'elle existe, on croit qu'il est difficile de résister à la tentation de s'en servir surtout à des fins de contrôle et de répression plutôt que pour la réadaptation. Bien qu'il y ait relativement peu de contestations judiciaires connues de la surveillance électronique, la jurisprudence américaine donne à penser que son utilisation serait probablement considérée comme constitutionnelle, en vertu de la thèse voulant que les droits des délinquants soient réduits pendant leur peine et la période de surveillance de leur liberté sous condition.

Préoccupations des victimes

De nombreux pays reconnaissent de plus en plus les préoccupations des victimes et certains, comme le Canada8, s'efforcent de leur donner la possibilité de mieux se faire entendre dans le système de justice pénale et d'y avoir un meilleur accès. Les mesures vont de l'autorisation d'intervention des victimes au prononcé de la peine jusqu'aux propositions américaines de déclaration des droits des victimes. Certains pays envisagent également un dédommagement pour le préjudice criminel sous forme d'ordonnance de service communautaire, comme moyen d'aider à réconcilier les délinquants et leur milieu. La plupart des régimes encouragent d'une façon ou d'une autre les délinquants à assumer la responsabilité de leur crime et du préjudice qu'ils ont causé. D'autre part, les efforts pour reconnaître les droits des victimes, dans le sens juridique plus étroit, sont toujours relativement nouveaux, et il reste encore assez peu clair dans la pratique internationale comment la surveillance des délinquants dans la collectivité a changé ou devrait changer pour tenir compte des besoins et des préoccupations des victimes.

Aperçu

Dans tous les pays étudiés, on retrouve une forme quelconque de mise en liberté graduelle sous surveillance, mais il existe des différences considérables, tant dans la politique que dans la pratique, entre les pays (et parfois même à l'intérieur des pays). En somme, les utilisations des services correctionnels communautaires peuvent varier en fonction de certains ou de la totalité des facteurs suivants :

  1. l'existence de la probation ou de la libération conditionnelle comme composante de la peine;
  2. le moment, dans le cours de la peine, où le délinquant peut devenir admissible à une mise en liberté graduelle;
  3. les types de restrictions ou de conditions de surveillance qui peuvent être imposés à un moment donné, par telle ou telle instance particulière et avec quelles sanctions pour les manquements;
  4. l'équilibre global entre le contrôle et l'aide pour assurer une réinsertion sociale efficace;
  5. l'affectation relative de ressources aux diverses situations et activités en matière correctionnelle;
  6. la nature et l'ampleur d'une authentique participation de la collectivité à la surveillance des délinquants ou à l'aide qui leur est apportée.

5 Les expressions « libération conditionnelle », « services correctionnels communautaires » et « mise en liberté sous condition » ne sont pas universelles. Il est donc difficile de savoir si l'expression « libération conditionnelle » a exactement le même sens dans deux pays différents. L'ambiguïté est encore plus grave du fait que, dans plusieurs pays, le terme probation englobe la notion de libération conditionnelle. À partir de l'information fournie, nous avons cependant adopté la définition suivante : « Mise en liberté sous condition d'un délinquant d'un établissement correctionnel pour purger une partie du reliquat de la peine dans la collectivité sous la garde de l'état et sous la surveillance d'un agent désigné. »

6 Règles de Tokyo : 12.1 - Conditions.

7 The Norwegian Probation Service and its Place in the Criminal Justice System (1998), ministère royal de la Justice et de la Police.

8 Au moment de la rédaction du présent rapport, un projet de loi énonçant de nouvelles dispositions pour mieux reconnaître la dignité et le respect des victimes venait d'être présenté au Parlement du Canada.