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Les droits de la personne dans le milieu correctionnel communautaire

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CHAPITRE 5 : POLITIQUES DU SCC SUR LES SERVICES CORRECTIONNELS COMMUNAUTAIRES

Le Groupe de travail examinera les politiques existantes... qui ont une incidence sur les droits fondamentaux des délinquants placés sous surveillance dans la collectivité.

L'énoncé de mission du Service et les objectifs stratégiques qui l'accompagnent comprennent un certain nombre d'engagements qui ont une influence sur les droits des délinquants dans le contexte correctionnel communautaire. L'énoncé dit entre autres choses qu'il faut accorder une importance égale à l'aide au délinquant et au contrôle et, dans cette optique, que « nos efforts et notre créativité doivent principalement être axés sur la réinsertion sécuritaire de chacun des délinquants dans la société ». La plupart des objectifs stratégiques énumérés à la page 11 au sujet de la valeur fondamentale 2 traduisent également cet engagement général9. Bref, l'accent que le SCC place sur sa responsabilité d'encourager les délinquants à devenir des citoyens plus respectueux des lois, à leur donner les moyens de le faire et à « mobiliser les ressources communautaires » à cette fin, donne aux délinquants, peut-on présumer, le droit de compter sur un équilibre entre aide et contrôle. En outre, étant donné que la mission sert tout autant que la loi de fondement à l'examen du rendement, tout engagement lié aux droits doit être souligné dans le cadre du processus d'évaluation du rendement. Le Groupe de travail a donc essayé de voir jusqu'à quel point cela peut être le cas, aussi bien sur le plan de la politique que dans la pratique.

Comme il était signalé dans notre rapport antérieur, le SCC a toujours de très nombreuses directives qui portent sur tous les aspects des services correctionnels. Aux fins de la présente étude, on peut supposer que la plupart de ces politiques s'appliquent aussi bien au milieu communautaire qu'aux établissements. D'autres, par leur nature, sont axées exclusivement sur les besoins des établissements; par ailleurs, relativement peu de directives du commissaire peuvent être considérées comme portant surtout ou de façon importante sur les services correctionnels communautaires10.

Cependant, un grand nombre des préoccupations concrètes du personnel, des délinquants, des victimes et du grand public au sujet des droits de la personne sont traitées d'une façon ou d'une autre dans le Manuel des politiques de la Commission nationale des libérations conditionnelles, le Manuel de gestion des cas du SCC et, tout récemment, dans certaines Instructions permanentes (version provisoire) de la série 700.

En ce qui concerne le caractère adéquat des orientations stratégiques que le SCC imprime aux services correctionnels communautaires, le Groupe de travail a donc essayé de voir : i) si toutes les préoccupations réelles ou possibles en matière de droits de la personne sont abordées dans ce corpus de lignes directrices; ii) si les conséquences pratiques de toute politique particulière relative aux droits sont assez claires et dépourvues d'ambiguïté pour que tous les intéressés les comprennent; et iii) s'il y a des domaines de la politique qui peuvent bénéficier d'éclaircissements additionnels ou d'une refonte.

En bref, nos conclusions sont les suivantes :

  1. Il existe des politiques écrites sur presque toutes les questions de droits de la personne, depuis des orientations générales voulant que l'on privilégie les interventions les moins restrictives et les moins intrusives, dans le respect d'une gestion responsable du risque, jusqu'à des instructions spécifiques concernant les types de renseignements sur le délinquant qui peuvent être communiqués aux victimes et par qui.
  2. Il est moins certain que toutes les parties distinguent clairement les conséquences pratiques de toute politique particulière donnée, et a fortiori qu'elles acceptent les politiques comme justes et raisonnables.
  3. Parmi les points précis qui nécessitent une clarification plus poussée, notons :
    • i) l'imposition ou l'interprétation de conditions spéciales de mise en liberté en fonction des antécédents criminels du délinquant et de l'évaluation du risque, et la relation entre ces conditions et la décision de suspendre ou de révoquer la libération conditionnelle;
    • ii) l'imposition de dispositions sur le traitement obligatoire, notamment psychiatrique ou psychologique, comme condition de libération conditionnelle;
    • iii) l'établissement cohérent des indemnités de subsistance en fonction du statut et des besoins des délinquants;
    • iv) l'application de la politique dans des domaines liés aux handicaps.

Avant de traiter plus en détail de ces problèmes, il importe de signaler deux ou trois considérations d'ordre général sur la façon dont le SCC formule et applique ses politiques visant les services correctionnels communautaires. Les politiques qui portent sur le contrôle et la surveillance non seulement l'emportent sur celles qui concernent l'aide à la réinsertion sociale, mais elles comportent aussi de nombreuses exigences en matière de procédure et de documentation qui, selon les agents de libération conditionnelle, sont le principal sujet des vérifications et des évaluations de rendement et absorbent ainsi beaucoup de temps qui pourrait, autrement, servir à « mobiliser les ressources communautaires pour s'assurer que les délinquants jouissent du soutien et de l'aide nécessaires11 ».

À titre d'illustration, les Instructions permanentes sur la surveillance en communauté (version provisoire, février 1999) font 18 pages et décrivent en détail des questions comme les niveaux d'évaluation pour les interventions en fonction de facteurs de risque passifs et actifs dans le comportement du délinquant. Cependant, à l'exception d'une brève note (l'article 53 dans un document qui en compte 111) disant que « la tâche de l'agent de libération conditionnelle est d'encourager activement et d'aider le délinquant à devenir un citoyen respectueux des lois », le document ne donne aucune indication générale ou particulière sur les formes que doivent normalement prendre cet encouragement et cette aide. Dans l'optique des droits des délinquants, il semble donc légitime de demander dans quelle mesure les exigences actuelles dans les politiques et les procédures reflètent l'énoncé selon lequel les services correctionnels communautaires sont un assemblage de trois activités interreliées : surveillance, programmes et participation de la collectivité. Si l'équilibre entre l'aide pratique et la gestion de risque est hors de proportion au niveau des procédures opérationnelles ou des normes de rendement, il semble probable que le même problème se retrouve dans la pratique quotidienne.

PROBLÈMES DE POLITIQUE RÉELS OU POSSIBLES

Conditions spéciales

Un bulletin du SCC sur la gestion des cas12 vise à clarifier trois circulaires récentes venant de la Commission nationale des libérations conditionnelles, et en particulier les motifs qui peuvent justifier l'imposition de « conditions spéciales » à la libération, et les interventions auxquelles peut donner lieu un manquement à ces conditions. Le bulletin souligne deux choses :

  1. les conditions spéciales « constituent des mesures exceptionnelles et il faut donc pouvoir démontrer qu'elles sont nécessaires, raisonnables et le moins restrictives possible eu égard à la protection de la société »;
  2. la « violation sera désormais considérée comme signe que le risque est devenu inacceptable et qu'un surveillant doit intervenir sans délai ». (Même s'il est précisé également que ces interventions peuvent ne pas aller jusqu'à la suspension, il faut que la Commission nationale des libérations conditionnelles soit informée du manquement et que des mesures soient prises dans un délai de trois jours ouvrables.)

Nous signalons toutefois que plus de 60 p. 100 des mises en liberté sont assorties d'une condition spéciale relative à l'abstinence - d'alcool, de drogues ou autres substances ou combinaison de ces produits. Par conséquent, il est difficile de présenter cette condition comme une « mesure extraordinaire ». Il est possible, bien entendu, que ce qui est parfois qualifié de « manquement technique » à des mesures d'usage aussi répandu ne mène pas souvent à des suspensions ou à des révocations immédiates; il nous semble néanmoins que, sur les plans de la politique et de la pratique, il faut dans ce domaine une évaluation plus rigoureuse pour savoir ce qu'on entend par mesure « extraordinaire » et s'il s'agit de l'intervention « la moins restrictive ».

Conditions relatives au traitement

En règle générale et conformément à l'article 133 de la LSCMLC, la Commission nationale des libérations conditionnelles ne peut imposer que les conditions spéciales de libération qui sont jugées « raisonnables et nécessaires pour protéger la société et favoriser la réinsertion sociale du délinquant ». À l'occasion, la Commission impose une condition spéciale relative à un traitement pour éviter que le délinquant ne présente un risque excessif. Nous croyons que, pourvu qu'on puisse établir que cette condition est l'exception et non la règle, elle est effectivement « raisonnable et nécessaire » et que, lorsque les manquements risquent fort d'entraîner une récidive violente, la suspension ou la révocation peut s'imposer. Cependant, nous croyons également que le SCC et la Commission devraient toujours être à la recherche de mesures de rechange pour gérer les délinquants dans la collectivité avant de recourir à la suspension ou à la révocation de la libération conditionnelle au motif qu'il y a eu manquement à une condition relative à un traitement. Il pourrait s'agir par exemple d'évaluer de façon plus poussée les motifs de refus de participer au traitement, de proposer d'autres formes de traitement auxquelles le délinquant consente ou d'accroître la fréquence des contrôles.

Indemnités de subsistance

Au cours de nos réunions avec des délinquants et des membres du personnel des cinq grandes régions du pays, nous avons essayé de voir quelles étaient les indemnités de subsistance versées aux délinquants et de quelle manière elles étaient établies. étant donné que les délinquants en liberté sous condition attachent, on peut le comprendre, une importance considérable à ces indemnités et que de celles-ci dépendent la façon dont ils vivent et à quel endroit, et aussi ce qu'ils peuvent faire pour se réinsérer dans la société, le Groupe de travail a été frappé par le nombre de différences qui semblent ressortir dans le traitement des questions financières. L'explication qui nous a été donnée comprend plusieurs aspects :

  1. la directive du commissaire 870 (Indemnités de subsistance pour les délinquants) établit les règles fondamentales de la politique;
  2. certaines différences peuvent être attribuables à des écarts régionaux dans le coût de la vie (comme il est reflété dans les taux du Conseil du Trésor), à la participation du délinquant à un programme, et à la fourniture ou non de repas, de services de blanchisserie ou autres par le CCC ou l'ERC où il habite.

On dit aussi que les taux d'aide sociale locaux ont une influence sur les allocations versées aux délinquants.

Après avoir étudié la DC 870, nous constatons que, dans le cadre de la proposition fondamentale voulant qu'« un délinquant bénéficiant d'une liberté est admissible au remboursement de toute dépense raisonnable liée au transport, à la nourriture et, le cas échéant, au logement », la directive donne aux gestionnaires du SCC et des ONG une certaine latitude en fonction de six paramètres : i) les besoins attestés par le budget du délinquant; ii) la disponibilité de l'équipement pour faire de la cuisine; iii) la participation à des programmes; iv) l'effort et la motivation du délinquant pour ce qui est de chercher et de garder un emploi; v) la responsabilité financière manifestée par le délinquant; et vi) la disponibilité de diverses formules de financement.

Rien de ce qui précède n'est intrinsèquement déraisonnable, mais, pris tous ensemble, ces facteurs peuvent avoir et ont effectivement pour effet d'importantes variations au niveau local et individuel qui peuvent être contestables. Nous recommandons par conséquent de simplifier et de rationaliser la politique pour assurer une plus grande cohérence et éviter les risques de ressentiment et pour veiller à ce que, dans tous les cas, elle permette vraiment aux délinquants de réintégrer la collectivité.

Questions relatives aux handicaps

En règle générale, le SCC veille à ce qu'il n'y ait dans les prisons fédérales aucun obstacle qui les empêche d'accueillir et de loger des délinquants qui ont des handicaps physiques ou autres. étant donné que ces délinquants s'attendent raisonnablement à être remis en liberté dans la collectivité au même rythme et selon les mêmes conditions que les détenus non handicapés, il incombe au Service de s'assurer que ce soit effectivement le cas et qu'il n'y ait aucune discrimination. Dans les faits, cependant, la pénurie d'établissements résidentiels ou d'autres installations accessibles peut retarder la libération de ces délinquants ou limiter leur mobilité, une fois qu'ils ont été libérés. Des plaintes à ce sujet sont actuellement à l'étude à la Commission canadienne des droits de la personne.

D'après nos observations, il semble que, même si la plupart des centres correctionnels communautaires satisfont aux normes essentielles en matière d'accessibilité, les établissements résidentiels communautaires exploités à contrat par des ONG sont beaucoup moins susceptibles de répondre à ce critère. Et le Service ne semble pas exiger qu'ils satisfassent à ce critère, peut-être parce que cela imposerait de graves difficultés financières à des organismes communautaires animés de bonnes intentions.

étant donné que, si le Service continue à utiliser des installations qui présentent des problèmes d'accès, on pourrait fort bien juger que cela porte atteinte à la législation canadienne sur les droits de la personne ainsi qu'à la politique fédérale en la matière, nous recommandons :

  1. que le SCC procède sans délais à une enquête complète sur l'accessibilité dans tous les CCC et ERC ou autres installations qui accueillent les délinquants dans la collectivité;
  2. qu'il élabore un plan d'action satisfaisant pour combler toutes les lacunes;
  3. qu'il examine les moyens par lesquels les ERC pourraient être tenus par contrat de devenir pleinement accessibles, en tenant compte de la possibilité que les adaptations nécessaires soient financées par le SCC.

Même si, exception faite des problèmes d'accès et de leurs conséquences, aucune des difficultés énumérées plus haut ne constitue une atteinte à la législation sur les droits de la personne, plusieurs d'entre elles méritent clairement de recevoir une certaine attention, tant dans la politique que sur le plan de la surveillance pratique, si l'on veut que le Service parvienne au degré d'humanité, d'équité et de cohérence auquel il aspire.

9 La valeur fondamentale 2 dit : « Nous reconnaissons que le délinquant a le potentiel de vivre en tant que citoyen respectueux des lois. »

10 Parmi les directives du commissaire qui portent sur les services correctionnels communautaires, notons les suivantes : no 23, Comités consultatifs de l'extérieur; no 545, Escortes; no 571, Fouilles et saisie des objets interdits; no 572, Programme d'analyse d'urine; no 700, Gestion des cas; no 720, éducation des délinquants; no 740, Placements à l'extérieur; no 760, Activités de loisir; no 770, Visites; n775, Bénévoles et activités bénévoles; no 780, Surveillance des libérés conditionnels; no 782, Communication des renseignements au sujet des délinquants; no 784, Communication de renseignements entre les victimes et le Service; no 790, Permissions de sortir; no 850, Services de santé mentale; no 870, Indemnité de subsistance pour les délinquants.

11 Objectif stratégique 2.12.

12 28 septembre 1998