Chapitre 3 : Nouvelles tendances dans les services correctionnels

Plusieurs tendances importantes se sont dessinées au cours des 30 dernières années dans les domaines de la justice pénale et des services correctionnels, des tendances qui ont eu et continueront d'avoir des répercussions sur notre travail. La première est liée à l'organisation. Dans la fonction publique d'aujourd'hui, la théorie des organisations et tous les principes qui s'y rattachent font l'objet de nombreuses études, car la plupart des organisations essaient de devenir plus compétitives et plus efficaces, et d'améliorer leur situation de toutes les façons possibles. Mais c'est un phénomène relativement nouveau. En effet, du début du siècle jusqu'à la fin des années 1950, les organisations étaient relativement stables. Elles s'appuyaient sur des modèles hiérarchiques dans lesquels la structure du pouvoir et de l'autorité étant bien définie, et les buts de l'organisation — qu'elle soit privée ou publique — étaient simples.

Machines à écrire et cols blancs

À partir des années 1950, un certain nombre de choses ont changé. L'un des facteurs les plus importants a probablement été l'utilisation répandue de la machine à écrire, qui a eu des répercussions considérables sur la structure de l'organisation du travail. Cela peut sembler bête, mais cela a changé notre façon de recueillir l'information et de rapporter les données, et a donné naissance à la période des formulaires; jusqu'alors, nous consignions nos activités dans des journaux. Nous avons alors pu normaliser nos méthodes de travail, de façon systématique. En plus d'être une bénédiction pour les fabricants de papier, cette évolution a eu une incidence sur la structure des organisations.

Une autre particularité de cette période est la modification de la composition de la main-d'œuvre. Après avoir commencé à normaliser le travail, nous avons eu un très grand nombre d'employés relativement peu rémunérés pour faire le travail de bureau, ce qui constituait un changement énorme dans la culture organisationnelle. Ce changement a largement favorisé l'arrivée des femmes sur le marché du travail. C'était un changement subtil, qui a modifié la dynamique du travail, ainsi que la taille de l'effectif qui n'était pas associée à la production. Auparavant, les travailleurs produisaient des choses ou réalisaient des activités liées aux buts et aux rôles de l'organisation. Aujourd'hui, nous créons de grandes bureaucraties dotées de cols blancs pour gérer la production. Les choses en sont arrivées au point critique lorsque l'informatisation et la technologie ont commencé à s'installer, en particulier dans les années 1950.

Pour la première fois, on a considéré l'étude des organisations comme un domaine important, particulièrement dans les écoles de commerce et de sciences sociales (celles-ci prenant de plus en plus d'essor). Comment l'homme s'organise, comment les entreprises fonctionnent, la nature et l'efficacité des organisations, toutes ces questions ont suscité un très grand intérêt. Certains des premiers chercheurs, comme Warren Bennis et Peter Drucker, ont ouvert la voie — et continuent de tracer la voie encore aujourd'hui — en analysant la structure des organisations humaines, en particulier l'organisation des bureaucraties privées et publiques.

De l'autorité au pouvoir

Le secteur correctionnel a pris part au premier changement dynamique, bien que — probablement en raison de la nature de notre travail — nous ayons été beaucoup plus lents à prendre le virage que les autres secteurs de la société. Dans les années 1970 et 1980, nous avons comblé notre retard et maintenant, le système de justice pénale participe véritablement au processus. Notre comportement et nos méthodes de travail ont changé considérablement.

Par conséquent, les organisations sont passées d'un modèle de l'autorité à un modèle du pouvoir. Par « modèle de l'autorité », j'entends que l'organisation définit qui a le contrôle et qui a l'autorité de faire telle chose. Les gens agissaient dans les limites de cette autorité en faisant peu de cas des répercussions de leurs décisions ou de l'influence qu'elles auraient. Mais à mesure que les organisations devenaient beaucoup plus complexes, le modèle de l'autorité perdait de son efficacité et nous sommes passés à un modèle du pouvoir. J'entends par « pouvoir » la capacité d'influencer. On ne croit plus guère, pour la gestion des organisations, à la valeur de l'autorité comme façon de changer, d'organiser, de modifier et d'influencer les comportements pour favoriser la réalisation des objectifs organisationnels. Ce qu'on vise aujourd'hui, c'est la crédibilité et la responsabilité qui permettent d'influencer le changement dans l'organisation.

L'une des conséquences de tout cela est l'intérêt que l'on porte actuellement à toute la question du leadership. Cette question occupe une place très importante dans la formation donnée par les écoles de commerce et elle est abordée dans les programmes de la plupart des écoles de gestion et des écoles professionnelles. Le leadership, c'est la capacité de diriger en usant d'influence plutôt que d'autorité. Le système de justice pénale a eu de la difficulté à changer ses modes de gestion et de leadership parce que le modèle de l'autorité était fortement implanté dans le système.

Conciliation d'intérêts opposés

Un deuxième changement a nécessité de concilier des intérêts opposés, de cesser de viser un seul objectif pour gérer un ensemble complexe d'intérêts, souvent opposés, d'essayer d'en arriver à un équilibre et de résoudre les conflits. Nos organisations étant de plus en plus complexes, elles n'avaient plus seulement un simple objectif à atteindre, comme fabriquer des rasoirs électriques ou incarcérer des délinquants.

Dans les anciens modèles reposant sur la structure de l'autorité, les conflits étaient habituellement générés par les personnes qui s'opposaient à l'autorité, pour quelque raison que ce soit. Il fallait imposer toutes sortes de mesures disciplinaires pour que les gens obéissent à l'autorité. Aujourd'hui, pour gérer les conflits, il faut réunir les gens de façon qu'ils puissent discuter, se mettre d'accord et en arriver à un terrain d'entente. Évidemment, cela exige de la part des gestionnaires des compétences complètement différentes. Il a souvent été difficile pour les gestionnaires qui avaient reçu leur formation dans les années 1930 et 1940 de s'adapter aux nouveaux modèles. C'est là une tendance importante, et qui s'impose avec une rapidité fulgurante. Les jeunes qui entrent sur le marché du travail n'apprécient pas l'autorité. Ils ont été formés ainsi; le système scolaire a modelé leur façon de penser pour qu'ils puissent s'adapter à la société moderne et postmoderne. Pour être crédibles, les gestionnaires doivent démontrer qu'ils sont capables de gérer des intérêts opposés.

De la pensée tactique à la stratégie

Un troisième changement est le passage de la pensée tactique à la stratégie. Dans certaines organisations, les gestionnaires s'intéressent davantage aux solutions tactiques : « Comment améliorer mon produit et la prestation de mes services ? Comment améliorer le fonctionnement de l'organisation, de façon très précise ? » Dans les organisations complexes où se retrouvent des intérêts opposés, on prend plutôt une orientation stratégique : on essaie de penser à des stratégies, de prévoir l'avenir, de regarder l'environnement économique et démographique pour voir comment on devrait agir et définir les grands principes de nos organisations. Il est difficile de s'appuyer sur des pensées tactiques parce que les hypothèses sous-jacentes auront changé quelques mois, ou même quelques semaines, plus tard, et les tactiques que nous croyions si pertinentes ne le seront plus.

Des processus à la productivité

Un quatrième changement est la transition de plus en plus marquée de la fixation sur les processus à la pensée axée sur la productivité et les résultats. Dans le passé, les organisations s'assuraient que les choses allaient rondement et suivant un ordre prévu et que les processus étaient bien en place. Avec de bons processus, l'organisation pouvait continuer éternellement sur sa lancée. Les choses ont bien changé. Chaque organisation doit avoir une productivité élevée, veiller à livrer la marchandise à temps, se mettre en valeur sur le marché et se présenter sous un jour positif. Une seule erreur de stratégie pourrait mener à la ruine.

De la stabilité au changement

Autre changement : les organisations préconisaient auparavant l'équilibre et la stabilité; aujourd'hui, elles favorisent le changement. Cette vision du monde est extrêmement différente, et elle change notre façon de nous structurer, d'établir nos buts, d'organiser et de gérer, et de collaborer avec les syndicats. La gestion du changement est encore l'un des aspects les plus difficiles du travail dans les grandes organisations, en raison des nombreuses variables qui existent dans un environnement multimédia, de haute technologie et de changements rapides, dans lequel le public se fait exigeant.

Culture organisationnelle

Autre changement qui a pris de l'importance : l'adoption d'attitudes, de valeurs et de cultures organisationnelles. Les gens qui travaillent dans une organisation n'ont pas nécessairement à cœur les valeurs et les objectifs de cette organisation. La formation et l'orientation sont souvent plus axées sur le renforcement de la culture de l'organisation que sur l'enseignement de compétences particulières. Les exigences changent et ne présentent pas toujours un avantage à long terme. Aujourd'hui, toute bonne organisation a un énoncé de mission très clair, des principes et des valeurs, et la direction espère qu'ils guideront les membres du personnel et qu'elle n'aura pas à se fier à la hiérarchie pour les faire appliquer.

Certains éléments de l'organisation traditionnelle ne sont plus efficaces. Beaucoup de nos pratiques traditionnelles de gestion du personnel, de dotation et de rémunération doivent être révisées, parce que nos modèles ont été conçus dans les années 1950 pour une organisation qui était alors fort différente. Dans un monde qui évolue à un rythme très rapide, nos méthodes d'embauche et de dotation sont devenues dépassées, en particulier dans une bureaucratie gouvernementale qui souscrit à de solides principes de mérite et qui veut s'assurer que l'équité et les droits des travailleurs sont bien protégés.

Nous constatons toujours les aspects désuets de notre organisation quand nous avons affaire à des environnements qui sont différents. C'est ce que nous avons vu récemment lorsqu'il a fallu négocier les conventions collectives avec les syndicats de nos employés. Les négociations ne sont pas faciles lorsque les parties ont des valeurs opposées. Prenons un exemple dans le secteur correctionnel : nous ne pouvons pas toujours faire un travail de correction efficace pendant les heures normales de travail. Il se peut que les programmes soient plus efficaces s'ils sont donnés hors des heures de travail ou le soir, ce qui permet aux délinquants de faire les tâches qui leur sont attribuées durant la journée, comme tous les autres. Dans leur désir de protéger les employés et leur vie professionnelle, cependant, les syndicats se préoccupent des conditions de travail. De toute évidence, ils ne sont pas enchantés que les employés doivent travailler à des heures insolites, et que leur vie familiale et sociale soit perturbée par les exigences du milieu de travail. C'est là leur principale préoccupation, et elle est bien légitime.

De nombreuses études ont été faites sur les conséquences pour les employés du système de quarts de travail et du stress au travail, et sur l'importance de créer un milieu de travail suscitant moins d'anxiété. Il est évident que les associations d'employés comme les syndicats ont tout lieu de vouloir s'assurer que les droits des travailleurs sont respectés. Des conflits surviennent toutefois très rapidement. Il s'agit peut-être là d'un exemple simple, mais il montre bien à quel point il est difficile de s'adapter à une nouvelle économie et à un nouveau monde organisationnel, et d'essayer de garder l'équilibre entre toutes ces choses. J'ai le sentiment qu'il y aura d'autres conflits, ainsi que des discussions et des controverses sur la façon d'équilibrer les intérêts opposés, soit la prestation efficace des programmes et la protection des droits et des conditions de travail des employés.

Restructuration

Une autre tendance qui a vu le jour est la restructuration des organisations. Elle a commencé à la fin des années 1980 et au début des années 1990 dans le secteur privé, et a atteint le secteur public beaucoup plus tard — soit, fait intéressant, à peu près au moment où le secteur privé l'a abandonnée. La restructuration est arrivée à une période où il était évident que les anciennes structures organisationnelles n'étaient tout simplement plus efficaces et que les entreprises devraient chercher de nouvelles façons de faire.

L'objectif de la restructuration est d'examiner le travail et de le concevoir selon des modèles différents et de façons différentes. La description de poste classique était de peu de valeur parce qu'aussitôt rédigée, elle était par définition désuète le jour suivant. Il devenait difficile de décrire de façon traditionnelle les tâches et les fonctions que nous aurions pu avoir dans des bureaucraties stables. Il fallait s'attacher davantage à décrire les compétences et les connaissances que nous exigeons des candidats. L'utilisation qu'ils doivent faire de leurs compétences peut varier avec le temps. Bien que nous devions encore avoir recours à des descriptions de travail pour déterminer le niveau de rémunération et la valeur d'un poste, ces descriptions restent problématiques parce que les chances qu'une personne exécute encore, un an plus tard, les tâches décrites dans la description de travail sont minces. C'est ce que j'appelle la tyrannie de la description de travail, qui signifie qu'on est obligé d'accomplir le travail d'une façon déterminée et qu'on ne peut pas faire preuve de souplesse et s'adapter aux forces de changement. C'est là un des exemples des difficultés auxquelles on se heurte dans un contexte organisationnel en évolution.

Le terme « restructuration » est tombé en défaveur parce qu'on l'associait à la notion de réduction des effectifs. Bien qu'au départ, elle n'ait jamais été envisagée comme un moyen d'éliminer des emplois, on l'a rapidement considérée ainsi. Pour de nombreux cadres intermédiaires, en particulier, elle est devenue un moyen de congédier des employés. La restructuration a causé bien des préoccupations dans certaines grandes organisations; des travailleurs ont perdu leur emploi ou ont dû prendre une retraite anticipée. Dans de nombreux cas, elle a conduit des organisations à la destruction, parce qu'en faisant ce qu'elles croyaient être une bonne chose, en s'orientant beaucoup vers les résultats et en voulant rendre leurs structures plus efficaces, ces organisations ont perdu une partie de leur mémoire institutionnelle. Des études de cas présentées dans le Harvard Business Review et d'autres revues montrent comment des entreprises se sont fait un tort énorme en recourant à la restructuration et comment elles ont perdu des éléments de l'organisation dont elles n'appréciaient pas toute la valeur à ce moment.

L'une des questions les plus intéressantes actuellement est le leadership, et la façon dont on amène une organisation à s'autoanalyser et à se servir des talents qu'elle a à sa disposition pour s'adapter et se remanier continuellement, sans nécessairement menacer le moyen de subsistance de ses employés.

Nouvelle vision des services correctionnels : le modèle des unités résidentielles

Nous devons avoir une nouvelle vision des services correctionnels parce que nous sommes effectivement un service offert à la collectivité. Nous devons nous intégrer à un éventail d'organismes communautaires qui s'occupent de la sécurité du public et du contrôle social. Nous avons affaire aux pires cas, aux cas les plus difficiles de la société, mais nous pouvons malgré tout faire des interventions efficaces et offrir des services correctionnels judicieux avec la collaboration de la collectivité. Nous devrions considérer comme prioritaires le maintien des contacts et la création de liens solides avec la collectivité dans tout ce que nous entreprenons — notamment nos relations avec le monde des affaires, que j'ai trouvées extrêmement utiles pour mettre en place nos programmes d'ateliers industriels — et travailler avec le secteur privé. Celui-ci nous transmet des connaissances à propos du milieu des affaires et nous enseigne des choses pour lesquelles, en tant que bureaucrates, nous ne sommes pas doués. En retour, nous lui transmettons des connaissances sur le comportement et sur certaines questions liées au contrôle social. Les gens pensent souvent que, en quelque sorte, nous fabriquons des criminels et les mettons en liberté au sein d'une population qui ne se méfie pas. Mais il n'en est rien.

À la fin des années 1960, certaines choses ont occasionné des changements dans l'organisation. Il s'agissait en partie des questions organisationnelles dont j'ai déjà parlé. Nous n'étions plus seulement un élément punitif du gouvernement du Canada, solitaire et isolé. Nous étions maintenant un vrai ministère, qui devait répondre aux attentes de la population et rendre plus de comptes qu'auparavant. Les premiers dirigeants qui ont été embauchés à cette époque étaient des visionnaires; il leur a fallu se demander comment apporter à l'organisation les changements qui étaient inévitables, mais qui nécessitaient aussi une planification rigoureuse. Leur premier effort a été de se pencher sur l'ancien modèle sécurité-garde qui constituait le fondement du système correctionnel, et de mettre en place plus de programmes axés sur l'aspect correctionnel de notre travail.

La réalisation la plus marquante de cette période d'innovation a été l'introduction du modèle des unités résidentielles dans le système fédéral. Des variantes de ce modèle ont été introduites dans les organismes correctionnels provinciaux. Avec le modèle des unités résidentielles, on voulait amener les employés possédant des compétences étendues à travailler avec les détenus en plus d'accomplir leurs tâches régulières de garde. Les employés étaient là pour aider les délinquants à changer. Le seul problème à l'époque est qu'il n'y avait pas de ressources pour les programmes qui existaient. Nous étions encore à l'époque des théories, des idées, des rêves et des desseins extravagants énoncés par des gens qui croyaient détenir les solutions. Nous étions trop tolérants et nous avons permis la mise en œuvre de certaines initiatives sans vraiment connaître les conséquences qu'elles pourraient avoir. Nous n'avions pas les capacités nécessaires dans le domaine de la recherche. Et en même temps, le modèle des unités résidentielles était transitoire parce que nous conservions le modèle de la sécurité.

C'était une organisation à deux volets. D'une part, nous voulions assurer un niveau élevé de sécurité et de contrôle pour que les délinquants ne puissent s'évader ni s'engager dans des activités illicites pendant leur incarcération. D'autre part, nous essayions de travailler de façon plus efficace avec les délinquants et de nous préoccuper moins de l'aspect de la sécurité. C'était donc un modèle un peu lourd, même si les intentions qui avaient guidé son adoption étaient très bonnes; il nous a amenés à penser de façon différente et a attiré des employés différents. Cependant, il a présenté des difficultés dès le début. Au cours des six ou sept ans durant lesquels il a été opérationnel, il a contribué quelque peu à changer l'image de l'organisation. Mais il n'a pas réussi à intégrer les deux aspects du système correctionnel comme il aurait dû le faire.

Modèle de la gestion par unité

On a ensuite adopté le modèle de la gestion par unité afin d'en arriver à cette intégration. Ce modèle est encore utilisé aujourd'hui, même s'il a subi divers changements depuis. Il a permis de reconfigurer toute l'organisation de sorte que nous ayons tous — les intervenants, les agents de libération conditionnelle, les travailleurs des services de santé — des responsabilités et des buts communs. Il a aussi permis de décomposer l'organisation en petites équipes de travail.

Le changement s'est fait sous la direction du commissaire Don Yeomans. Celui-ci a été le premier à reconnaître que le changement devait se répercuter sur l'ensemble de l'organisation. Nous avions encore certains problèmes; par exemple, nous libérions des délinquants qui présentaient encore un risque pour la collectivité, et il y avait aussi des problèmes sur le plan de la gestion des établissements. Il était évident que nous avions besoin d'une approche beaucoup plus intégrée.

Nous avions appris que les grosses structures monolithiques sont loin d'être idéales. Nous sommes nettement plus efficaces lorsque nous pouvons déléguer le plus de responsabilités et de pouvoirs possible au niveau le plus bas de l'organisation. C'était un pas dans la bonne direction : essayer de former des équipes de travail plus petites qui avaient un domaine de responsabilité bien défini transcendant les domaines de spécialisation de sorte qu'il ne s'agissait pas d'un seul groupe d'employés. Nos équipes de gestion des cas et d'unité étaient composées de personnes représentant une variété de spécialités.

Comme tout le reste, c'est un travail en cours. Nous avons adopté le modèle de la gestion par unité il y a maintenant près de 15 ans, et il commence à être différent de ce qu'il était au tout début. C'est là la nature du travail. Ce modèle nous a permis de nous structurer en petites équipes de travail plus efficaces et d'améliorer le concept du travail en équipe. Il reste beaucoup à faire. Nous discutons actuellement de la division des responsabilités. À l'heure actuelle, divers projets sont en cours; on examine les processus et procédures utilisés dans ce modèle afin de le rendre plus efficace et mieux adapté aux attentes de la population, du gouvernement et de l'organisation elle-même. C'est un modèle qui fonctionne bien.

L'organisation postmoderne

Un autre changement organisationnel est lié au processus relativement récent de restructuration. Il y a trois ou quatre ans, nous avons commencé à regarder très sérieusement ce que nous faisions, et nous nous sommes demandé s'il y aurait de meilleures façons de procéder. Les services traditionnels que nous avions conçus pour l'accomplissement de certaines fonctions étaient-elles encore efficaces ? De qui relevaient-ils ? Devrait-on centraliser certaines fonctions et en décentraliser d'autres ? Cet examen portait surtout sur des fonctions communes. Par exemple, une organisation comme la nôtre a des bureaux régionaux, gérés par un groupe. En qualité de gestionnaires de ces groupes régionaux, peut-on faire quelque chose pour repenser nos façons d'effectuer notre travail ? Les services d'alimentation régionaux et la technologie de l'organisation doivent-ils être gérés par un organisme central, par l'intermédiaire d'équipes de travail, ou chaque région devrait-elle plutôt avoir son petit empire personnel ?

Nous avons entrepris plusieurs initiatives pour essayer de devenir plus efficaces dans la gestion de nos activités. Certaines ont connu du succès, d'autres ont échoué. Certaines de nos initiatives de restructuration n'ont rien donné; elles n'ont pas fonctionné comme nous l'avions pensé. Par ailleurs, d'autres ont dépassé nos attentes et ont permis d'améliorer la qualité des services.

Autrement dit, nous sommes devenus une organisation postmoderne. Nous nous préoccupons moins de changer l'organisation chaque fois que nous avons un nouveau but ou que les circonstances externes changent. Nous voulons plutôt adapter l'organisation actuelle et l'ajuster, de façon à éviter le traumatisme des grands changements organisationnels que nous avons connus au cours des 20 dernières années. Nous avons appris que les organisations postmodernes doivent être des organisations de perfectionnement continu, que nous pouvons tirer des leçons de nos expériences et continuer de nous adapter et de nous améliorer. Nous devons être capables d'essayer des choses sans avoir le sentiment que c'est la catastrophe si nous ne continuons pas à les appliquer servilement.

Nous nous attachons maintenant beaucoup plus à bien comprendre ce que nous entendons par productivité. Qu'est-ce que nous faisons et comment nous assurer de rendre des comptes à la population et aux autres ? Nous dépensons beaucoup d'efforts à définir ce que nous devrions accomplir, et à déterminer ce que devraient être des services de qualité pour la population canadienne. Notre but principal est la protection de la population et la réduction du crime. Mais pour atteindre ce but, nous devons agir d'une façon qui soit compatible avec les buts globaux du gouvernement et traiter les personnes avec respect et dignité, autant les employés que la population et les délinquants.

Il y a probablement eu quelque confusion à propos de notre clientèle : nous disons souvent que nos clients sont les délinquants. Je ne suis pas tout à fait de cet avis. Selon moi, les clients sont ceux qui paient. C'est là une notion importante parce que cela nous aide à établir nos priorités. Dans le cas qui nous occupe, j'estime que nos clients sont les contribuables. Nous sommes à leur service. C'est ce que j'ai essayé d'appliquer dans notre travail. Lorsque nous établissons nos priorités et nos buts, c'est en bout de ligne le contribuable qui est le bénéficiaire de notre travail. Non seulement voulons-nous changer le comportement des délinquants, mais nous voulons aussi le faire d'une façon économique, d'une façon qui allège le fardeau du public et d'une façon que celui-ci comprendra clairement. Nous essayons de rendre de meilleurs comptes à la population.

Les orientations futures de l'organisation ne sont pas encore clairement définies. Nous adopterons encore des modèles qui nous permettront de repenser nos lignes de conduite, puis probablement des modèles qui favoriseront la décentralisation sous un aspect et la centralisation sous un autre aspect. Je sais que cela semble contradictoire. La structure des prisons continuera de changer, plus lentement que d'autres secteurs de la société, mais nous devrons envisager des modèles qui sont plus faciles à gérer, compte tenu de la complexité des changements. Notre organisation sera davantage régie par des valeurs et des principes. Les établissements correctionnels et les bureaux de libération conditionnelle devront rendre compte des progrès qu'ils font vers la réalisation des buts et des objectifs de l'organisation.