Programmes pour les délinquantes

Projet de vérification de la dotation mixte
3e et dernier rapport annuel

Résumé

Le vérificateur de la dotation mixte a été nommé par le Service correctionnel du Canada (SCC) afin de procéder à une vérification indépendante des répercussions opérationnelles et de la politique de la dotation mixte dans les pénitenciers fédéraux pour femmes. La nomination d'un vérificateur pour une période de trois ans faisait partie des recommandations de la Commission d'enquête (Arbour) sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston à compter du 22 avril 1994. Le présent rapport, le troisième et dernier rapport annuel sur le projet de vérification, comprend une série de recommandations finales. Le troisième rapport, qui couvre la période de 1999-2000, s'écarte des rapports précédents en ce qu'il recommande de mettre un terme à l'utilisation d'intervenants de première ligne de sexe masculin dans des établissements pour femmes purgeant une peine de ressort fédéral (ci-après appelées « délinquantes »).

Méthode. Au cours de la troisième année, des renseignements ont été recueillis lors (1) de visites dans tous les établissements fédéraux sauf un hébergeant des délinquantes, au Centre correctionnel pour femmes de Burnaby, un établissement provincial qui accueille aussi des femmes purgeant une peine de ressort fédéral, principalement de Colombie-Britannique en vertu d'un accord d'échange de services; (2) d'entrevues dirigées avec 109 délinquantes; (3) d'entrevues dirigées avec 90 membres du personnel, employés contractuels, bénévoles et gestionnaires, y compris 28 hommes; (4) d'entrevues dirigées avec des organismes communautaires (comme les Sociétés Elizabeth Fry) et des comités consultatifs de citoyens, selon le cas; (5) de consultations avec des responsables de la Commission canadienne des droits de la personne, de l'Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry, du Bureau de l'enquêteur correctionnel, du Syndicat des employés du Solliciteur général et de divers représentants du SCC, y compris du Bureau de la sous-commissaire pour les femmes. De plus, nous avons demandé à ces parties intéressées de soumettre des mémoires. Nous en avons reçu du Syndicat des employés du Solliciteur général, du Bureau de l'enquêteur correctionnel, de l'Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry (ACSEF), de l'Association nationale de la femme et du droit (ANFD), d'un intervenant de première ligne de Grand Valley et d'une intervenante de première ligne du même établissement. En outre, nous avons examiné des vidéos choisis d'extractions de cellule de délinquantes, de même que le contexte juridique dans lequel la décision concernant l'adoption d'une politique relative à la dotation mixte dans les établissements pour femmes doit être établie et que celle-ci devra respecter, y compris le droit international, la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la responsabilité des employeurs et la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.

Résultats. Les résultats suivants ont été obtenus au cours de la troisième année et comprennent des constatations sur la connaissance et la mise en _uvre du Protocole opérationnel national pour la dotation des postes de première ligne dans les établissements et unités à sécurité maximale pour femmes du SCC, connu aussi sous le nom de politique de dotation mixte. La politique du SCC, entrée en vigueur en août 1998, énonce les principes et les politiques opérationnelles régissant l'utilisation et la présence de personnel masculin, d'employés contractuels et d'employés d'entretien dans des pénitenciers hébergeant des détenues.

Généralités

• L'approche axée sur les femmes, clairement exprimée dans La Création de choix, est sérieusement menacée, quatre ou cinq ans seulement après l'ouverture des établissements régionaux, à l'époque où la satisfaction des besoins propres aux délinquantes paraissait être un objectif prometteur. Comme cela a toujours été le problème, certains éléments du SCC ne reconnaissent pas le fait que, individuellement, les délinquantes, à elles seules, coûtent plus cher que les détenus, dans un système manifestement conçu pour les hommes.

Protocole

• La connaissance du Protocole de 1998 est faible. Au cours d'entrevues dirigées, trois membres du personnel sur cinq ont déclaré qu'ils connaissaient un peu ou ne connaissaient pas du tout le Protocole et trois sur quatre ont été incapables de nommer une seule disposition de ce Protocole.
• Les intervenants de première ligne de sexe masculin, pour leur part, sont presque unanimement opposés au Protocole et considèrent qu'il remet en question leur professionnalisme. Bien que la plupart soient conscient des risques d'abus inhérents aux postes qu'ils occupent, ils y voient une protection pour eux-mêmes contre les fausses allégations. Beaucoup d'entre eux ont déclaré qu'ils se jugeaient victimes de discrimination du fait de leur sexe.
• Au cours de la troisième année, la non-observation volontaire et générale du Protocole national par de nombreux membres du personnel comprend les cas suivants :

• des IPL qui n'annoncent pas leur entrée dans l'unité résidentielle, ce qui est nécessaire pour permettre aux détenues de se couvrir;
• absence de jumelage d'un membre masculin du personnel et d'un membre féminin du personnel pour les entrées dans les unités résidentielles entre l'heure de rentrée et 6 h du matin;
• permettre à des employés contractuels ou à des préposés à l'entretien de sexe masculin d'être non escortés par une femme dans une unité résidentielle;
• recours à du personnel masculin pour des fonctions de « première intervention d'urgence » planifiées, comme les extractions de cellule;
• au moins un établissement a pour pratique de confier les tournées à deux hommes durant le jour. Dans au moins un établissement, un IPL de sexe masculin fait seul des tournées de jour.

• Le Protocole doit être clarifié ou même amplifié à certains égards, notamment :

• l'utilisation d'un membre de sexe masculin comme seule escorte d'une détenue en cas de permission de sortir (PS), étant donné les pressions exercées sur le personnel masculin pour l'escorte de détenues qui, autrement, ne pourraient profiter de ces permissions;
• le jumelage de personnel masculin et de personnel féminin durant le jour et dans des secteurs autres que l'unité résidentielle.

Atteintes à la vie privée

• Le nombre d'atteintes à la vie privée des détenues par des intervenants de première ligne de sexe masculin a augmenté au cours de la troisième année du projet, y compris les cas suivants :

• le personnel ne donne pas suffisamment de temps à une détenue pour qu'elle se couvre avant qu'il pénètre dans une chambre ou une salle de bain;
• des détenues qui ne sont pas correctement vêtues parce que le personnel n'a pas annoncé son entrée dans l'unité résidentielle.

Allégations de harcèlement ou d'agression sexuelle

• On a rapporté environ 25 cas (sans compter les violations de la vie privée) de harcèlement sexuel et d'autres approches sexuelles par du personnel, des employés contractuels et d'autres travailleurs à l'endroit de détenues (très peu de ces allégations mettaient en cause un intervenant de première ligne).
• Une majorité de délinquantes et un nombre important de membres du personnel ont exprimé leur insatisfaction face au processus actuel du SCC pour faire enquête sur les allégations de harcèlement ou d'agression sexuelle. L'examen de certains rapports d'enquête montre la nécessité de faire intervenir des gens de l'extérieur et des personnes formées aux questions d'agression sexuelle.

Appui à l'utilisation de personnel masculin dans des fonctions choisies

• Presque autant de membres du personnel que de délinquantes sont d'accord ou ne sont pas d'accord en ce qui concerne les diverses restrictions à l'utilisation de personnel masculin dans des établissements pour femmes, bien qu'il y ait certaines divergences marquées. Les résultats comprennent ce qui suit :

• un appui minimal au sein des deux groupes à l'utilisation de personnel masculin pour les fonctions qui portent le plus atteinte à la vie privée d'une femme, comme les fouilles à nu et l'observation de cellules équipées d'une caméra;
• moins de la moitié des délinquantes mais plus des trois cinquièmes du personnel sont favorables à la présence de personnel masculin dans l'unité résidentielle la nuit;
• moins de la moitié du personnel mais les deux tiers des délinquantes sont favorables à l'escorte par un homme seul lors des permissions de sortir;
• la moitié des répondants de chaque groupe sont favorables à la présence d'un membre du personnel, d'un employé contractuel ou d'un bénévole seul auprès d'une délinquante dans un secteur où ils ne peuvent être observés, et les deux tiers des répondants de chaque groupe sont favorable à la présence de personnel masculin dans l'unité résidentielle le jour, à la condition que cette personne soit jumelée à un membre du personnel de sexe féminin.

Conditions de travail et frustrations

• En raison des restrictions à l'utilisation de personnel masculin dans les établissements pour femmes, les intervenants et les intervenantes de première ligne exécutent des fonctions différentes. Les femmes passent une bonne partie de leurs quarts à faire le « sale travail » plutôt que le travail pour lequel elles pensaient avoir été essentiellement recrutées, c'est-à-dire le counseling, la planification prélibératoire, la prestation de programmes. Leurs compétences dans ces domaines sont donc sous-utilisées, ce qui pousse beaucoup d'entre elles à s'en aller. Celles qui restent sont de plus en plus frustrées.
• Quant aux intervenants de première ligne de sexe masculin, ils se sont déclarés frustrés par les restrictions imposées à leur rôle. Ils sont sensibles à ces restrictions et les considèrent comme une insulte à leur conscience professionnelle. Ces travailleurs veulent s'acquitter de toutes leurs responsabilités, dans tous les domaines, de manière compétente et complète. Ils ont l'impression « qu'on les considère comme des harceleurs et des violeurs en puissance », qu'importe ce qu'ils sont en réalité. Ils ont également exprimé leurs inquiétudes devant le fardeau excessif imposé à leurs collègues féminines en ce qui concerne les fonctions correctionnelles et les quarts de nuit.
• Certains directeurs de prison ont déclaré qu'ils craignaient que si l'on ne fixait pas de plafond, il y aurait une augmentation considérable du nombre d'IPL de sexe masculin, étant donné l'imminence de vacances dans ce poste.

Présélection, emploi et formation du personnel

• Au cours de la troisième année, les pénuries de personnel ont donné lieu à certaines mutations directes de personnel masculin (sans présélection) de pénitenciers pour hommes vers des établissements pour femmes. Ces hommes attendaient toujours de recevoir une formation axée sur les femmes au moment de nos entrevues neuf mois plus tard.
• L'érosion de la formation mentionnée dans le Deuxième rapport annuel se poursuit et s'aggrave. L'an dernier, nous avions indiqué que le module de formation axée sur les femmes d'une durée de dix jours avait été réduit à cinq jours dans la plupart des cas. Cette année, les entrevues montrent que plusieurs membres du personnel n'ont reçu aucune formation axée sur les femmes.
• Lors d'entrevues dirigées, près du tiers du personnel a indiqué n'avoir reçu aucune formation propre aux femmes en milieu carcéral, et le quart n'avait reçu que la version fort abrégée du programme de formation qu'avait préparé le SCC.
• Parmi ceux et celles qui avaient suivi une formation propre aux femmes en milieu carcéral, une minorité estimait que cette formation les avait assez bien préparés à travailler avec des délinquantes.
• La formation est bien souvent compromise lorsque les gestionnaires doivent faire des coupures budgétaires. Toutefois, le SCC doit renouveler son engagement d'offrir une formation axée sur les femmes et des programmes de recyclage et de mise à niveau des compétences et des connaissances.

Conclusion. Dans le Deuxième rapport annuel, nous avions notamment recommandé ce qui suit :

« Comme une forte majorité de femmes purgeant une peine fédérale se sont prononcées en faveur de confier des rôles spécifiques à des IPL de sexe masculin ayant subi une sélection et une formation, nous recommandions que les établissements fédéraux pour femmes continuent à engager des hommes, mais seulement si toutes les conditions suivantes sont respectées :

• les politiques et marches à suivre en matière de recrutement, de sélection et de formation demeurent toutes en vigueur; en outre, l'importance et le contenu des politiques et des marches à suivre pour la formation garantissent des connaissances et des attitudes appropriées de la part du personnel qui travaille dans des établissements pour femmes purgeant une peine fédérale;
• on établit et on applique des politiques qui spécifient les rôles qui conviennent aux intervenants de première ligne de sexe masculin;
• on observe et on respecte les besoins d'une minorité de femmes purgeant une peine fédérale, qui expriment avec force leur incapacité ou manque de volonté d'avoir à traiter avec des hommes dans les unités résidentielles la nuit;
• de même qu'en Angleterre, les intervenants de première ligne de sexe masculin devraient constituer au maximum 20 % du nombre total des intervenants, compte tenu des exigences politiques, des besoins spéciaux de certaines femmes purgeant une peine fédérale et de la nécessité d'éviter qu'un fardeau injuste soit imposé aux IPL de sexe féminin.

Nous en venons à la conclusion qu'aucune des quatre conditions requises pour le maintien d'intervenants de première ligne de sexe masculin dans des établissements fédéraux pour femmes n'a été respectée au cours de notre vérification. Les développements observés au cours de la troisième année nous incitent davantage à croire que ces quatre questions clés ne seront jamais respectées.

Recommandations. Conformément à notre conclusion générale, nous recommandons de recourir à des intervenants de première ligne de sexe féminin uniquement, une mesure essentielle à la protection des délinquantes. Nous recommandons plus particulièrement ce qui suit :

Recommandation 1 :

Il est recommandé qu'il soit interdit à des hommes d'occuper des postes d'intervenants de première ligne. Cela signifierait notamment que ceux-ci ne seraient pas autorisés à remplir de fonction de sécurité dans les unités résidentielles et d'isolement, dans les équipes d'extraction de cellule quelle que soit l'heure de la journée, ni à remplir des fonctions d'escorte de quelque type que ce soit.

Recommandation 2 :

Il est recommandé que toutes les personnes qui travaillent dans un établissement pour femmes purgeant une peine de ressort fédéral, y compris les centres de traitement régionaux et les centres correctionnels communautaires, soient soumises à une sélection et suivent une formation axée sur les femmes afin de s'assurer qu'elles ont les attitudes, les connaissances et l'expérience appropriées. La formation axée sur les femmes devrait s'étendre sur une période d'au moins dix jours et venir s'ajouter à la formation de base. La sélection devrait comprendre des vérifications du casier judiciaire afin de déterminer l'existence éventuelle de condamnations au criminel de nature sexuelle.

Recommandation 3 :

Il est recommandé que des sommes suffisantes soient allouées pour assurer une sélection efficace, ainsi qu'une formation initiale et permanente axée sur les femmes, et que ces sommes soient fournies de manière permanente et totalement protégées pour chaque établissement hébergeant des délinquantes.

Recommandation 4 :

Il est recommandé que les postes à risque élevé soient exclusivement occupés par des femmes ou que des changements soient adoptés de manière que les détenues ne se retrouvent jamais seules avec un employé de sexe masculin dans un secteur non observable. En outre, il conviendrait que le Bureau de la sous-commissaire pour les femmes procède à un examen de tous les postes afin de déterminer si certains postes ou contrats devraient être réservés à des femmes. Une telle restriction devrait être directement liée au risque élevé d'inconduite sexuelle à l'égard de délinquantes.

Recommandation 5 :

Quelle que soit l'option choisie, la série suivante de normes minimales est nécessaire pour accroître la crédibilité et l'efficacité du traitement des allégations d'inconduite sexuelle.

a) Que l'on n'utilise pas de processus interne au SCC, même avec un processus d'examen consultatif extérieur, pour traiter les accusations d'inconduite sexuelle portées par un(e) détenu(e) contre un(e) non-détenu(e), y compris les allégations portées contre le personnel, les employés contractuels et les bénévoles;

b) que l'on n'utilise pas le processus de règlement des conflits ou de médiation pour les allégations d'inconduite sexuelle;

c) que les allégations d'inconduite sexuelle faites par un(e) détenu(e) fassent l'objet d'une enquête et soient examinées totalement en dehors de l'établissement où l'incident présumé s'est produit;

d) que le processus adopté comporte une approche à l'égard des plaintes des détenues autochtones tenant compte de leur vulnérabilité devant les personnes occupant des positions de confiance et d'autorité, aussi bien dans leur propre culture qu'en dehors de celle-ci;

e) que les politiques et procédures d'établissement des faits/d'enquête soient fondées sur les principes d'application régulière de la loi et d'équité, et qu'elles soient clairement énoncées. Il devrait y avoir un processus officiel de conservation d'une « trace écrite » comprenant notamment une méthode de suivi du déroulement de chaque étape depuis l'allégation initiale jusqu'à son règlement. Les dispositions législatives et réglementaires concernant la protection de la vie privée et l'accès à l'information devront être totalement intégrées à ces politiques et procédures;

f) que les deux parties aient le droit de choisir une personne pour les assister;

g) que l'on appelle la police pour faire enquête sur les allégations d'actes pouvant constituer une infraction pénale; si la détenue qui a présenté une plainte ne veut pas poursuivre, d'autres mécanismes d'enquête devront lui être offerts;

h) que le SCC est clairement responsable de la protection de la plaignante contre le répondant ou contre les représailles, notamment en le suspendant avec traitement ou en l'affectant à un autre poste de manière à ce que le contact entre la plaignante et le répondant ne soit pas possible;

i) que les personnes faisant enquête sur ces allégations soient à l'abri de conflits d'intérêt, qu'elles aient la formation requise pour mener des enquêtes sur les allégations d'inconduite sexuelle ou qu'elles connaissent le domaine et qu'elles soient bien informées des questions relatives à la violence ou à l'inconduite de nature sexuelle, de la justice pénale et du système correctionnel;

j) qu'il y ait un dispositif de surveillance ou de vérification indépendant, disposant de toutes les ressources nécessaires, de la méthode choisie, quelle qu'elle soit;

k) les délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral devraient avoir accès à des ressources d'aide indépendante pour présenter leur allégation initiale ainsi que pendant toute la durée du processus. Cette aide pourrait être fournie par des organisations communautaires telles que les sociétés Elizabeth Fry, les organisations autochtones, les organisations de service aux victimes;

l) qu'on fournisse en permanence aux délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral et à tous ceux qui travaillent dans les établissements pour femmes, ainsi que dans les administrations régionales et centrale, l'information et la formation requises pour utiliser la nouvelle approche adoptée pour le traitement des allégations d'inconduite sexuelle.

Bien que chacune des options ci-dessus présente des avantages et des inconvénients, après un examen attentif, nous recommandons l'option D, "Un organisme indépendant ferait enquête sur les allégations d'inconduite sexuelle, et éventuellement sur d'autres types d'allégations graves par les détenues", qui nous paraît être préférable. Elle offre en effet les plus grandes possibilités de mise en place d'un mécanisme de traitement de ces plaintes graves qui serait impartial, indépendant, fondé sur une bonne connaissance du sujet et équitable, et qui serait perçu comme tel.

Recommandation 6 :

Il est recommandé que la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC) soit modifiée à la première occasion afin de créer un organisme sans lien de dépendance qui traiterait les allégations d'inconduite sexuelle et les autres allégations graves présentées par les détenues telles que l'agression physique.

Les modifications de la LSCMLC pourraient porter sur les points suivants :

• ·la définition de l'inconduite sexuelle;
• le rôle et la composition du tribunal;
• le mécanisme mis en place pour les enquêtes;
• les délais à respecter pour toutes les étapes du processus;
• les sanctions pour les divers types d'inconduite sexuelle;
• la protection des dénonciateurs;
• les dispositions pour assurer la protection des plaignants;
• les dispositions pour assurer l'application régulière de la loi pour les répondants;
• les dispositions visant des mesures préventives, notamment la sélection, la formation et le perfectionnement professionnel permanent;
• les dispositions pour assurer la constitution d'un secrétariat.

• Le secrétariat de l'organisme devrait disposer de ressources à longue échéance.
• L'organisme et son secrétariat devraient être sans lien de dépendance avec le solliciteur général et le Portefeuille lui-même. Par ailleurs, cet organisme devrait avoir pleins pouvoirs pour mener une enquête appropriée et approfondie.
• Les femmes purgeant une peine de ressort fédéral qui sont logées dans des établissements provinciaux dans le cadre d'accords fédéraux-provinciaux devraient bénéficier d'un traitement et de mesures de protection égaux à ceux dont jouissent les autres femmes purgeant une peine de ressort fédéral. Les accords fédéraux-provinciaux devraient indiquer clairement que les femmes purgeant une peine de ressort fédéral ont accès à ce nouvel organisme lorsqu'elles veulent présenter des allégations d'inconduite sexuelle.

Recommandation 7 :

Que la LSCMLC soit modifiée afin que l'enquêteur correctionnel soit tenu de rendre directement compte au Parlement; que ses responsabilités en matière de surveillance et de vérification soient reconnues et que des ressources appropriées lui soient affectées grâce à la mise en place de fonds suffisants pour la dotation d'au moins deux postes à plein temps réservés à l'examen des questions touchant les délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral.

Recommandation 8 :

Au cas où le gouvernement fédéral déciderait de continuer à traiter les allégations d'inconduite sexuelle présentées par les femmes purgeant une peine de ressort fédéral au sein du Service correctionnel du Canada,

Il est recommandé que les commissions d'enquête soient composées d'une majorité de représentants de la collectivité spécialisés dans le domaine de la violence ou de l'inconduite sexuelle.

Recommandation 9 :

Comme nous l'avons recommandé dans notre premier et notre deuxième rapport annuel, le SCC devrait élaborer une politique sur le harcèlement sexuel qui interdit clairement le harcèlement sexuel des détenues par le personnel. Cette politique doit définir clairement l'option choisie pour traiter ces plaintes.

Recommandation 10 :

Outre le renforcement de la capacité de l'Enquêteur correctionnel (EC) de surveiller les allégations d'inconduite sexuelle (recommandé ci-dessus), la recommandation présentée dans La Création de choix en faveur de l'établissement d'un Comité consultatif national indépendant, devrait être mise en _uvre.

Recommandation 11 :

Pendant que le SCC établit ce comité, que l'on prend les mesures nécessaires pour mettre en _uvre une politique d'utilisation exclusive d'intervenants de première ligne de sexe féminin, et que l'on apporte les modifications législatives nécessaires, un surveillant indépendant devrait être chargé de poursuivre le travail de ce projet de vérification pendant un an.