En 1989, le Service correctionnel du Canada (SCC), en collaboration avec l'Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry, a établi le Groupe d'étude sur les femmes purgeant une peine fédérale. La création du Groupe a donné lieu à la publication (en 1990) du rapport intitulé La Création de choix , qui prévoyait un modèle différent et plus progressiste pour l'incarcération des femmes. Le rapport a été accepté. En 1996, la publication du rapport de la juge Arbour concernant les événements survenus à la Prison des femmes de Kingston en 1994 a également favorisé la réforme.

Par conséquent, à partir de 1995, le SCC a commencé à mettre en place de petits établissements pour les femmes purgeant une peine de ressort fédéral, dans chacune des cinq régions, outre un pavillon de ressourcement¹. Ces établissements se voulaient une tentative innovatrice pour la mise en oeuvre des cinq principes directeurs du rapport La Création de choix  : pouvoir contrôler sa vie; des choix valables et responsables; respect et dignité; environnement de soutien; et responsabilité partagée. En 2000, la Prison des femmes de Kingston a fermé ses portes.

Dans les nouveaux établissements, les unités ont été conçues, dans la mesure du possible, de manière à normaliser l'expérience des femmes incarcérées. À l'intérieur d'une clôture périmétrique à sécurité relativement faible, les femmes peuvent se déplacer librement, et les petits groupes partagent des unités résidentielles où les femmes peuvent assumer leur propre prise en charge. Ces unités offrent un milieu radicalement différent de celui de la majorité des prisons pour hommes ou des prisons pour femmes ailleurs au Canada et dans la plupart des autres pays.

Toutefois, à la suite de quelques incidents de sécurité, le modèle a, depuis, été modifié. On a renforcé la sécurité externe en surélevant la clôture périmétrique. On a aménagé des unités de garde en milieu fermé dans chaque établissement (à l'exception du pavillon de ressourcement) afin d'y loger les femmes qui sont réputées trop difficiles ou dangereuses à gérer dans les unités à faible sécurité. Les délinquantes autochtones sont surreprésentées dans ces unités. D'ailleurs, comme geste positif, on a mis en place des unités en milieu de vie structuré (MVS) dans le but d'offrir des interventions multidisciplinaires aux femmes qui en ont particulièrement besoin et qui sont atteintes de troubles mentaux.

D'autres aspects ont soulevé des préoccupations importantes au Canada, notamment la mesure dans laquelle la cote de sécurité et les instruments employés pour évaluer les besoins liés au comportement délinquant des femmes et pour y donner suite sont suffisamment adaptés au sexe et à la culture ainsi que les rôles mixtes de soutien et de contrôle des intervenant(e)s de première ligne (personnel de correction).

En mars 2001, la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) a convenu d'entreprendre un vaste examen du traitement des femmes purgeant une peine de ressort fédéral à la suite des préoccupations exprimées par un certain nombre d'organisations, particulièrement au sujet du traitement des femmes autochtones incarcérées et de celles atteintes de déficience mentale ou intellectuelle. Le rapport de la CCDP, publié en décembre 2003, présentait 19 recommandations axées sur le changement, notamment celle (recommandation 19) exigeant l'établissement d'un organisme indépendant de recours externe pour les délinquantes purgeant une peine de ressort fédéral.

Le SCC n'a pas accepté la recommandation 19 comme telle. Toutefois, dans le cadre de son Plan d'action en réponse au rapport de la CCDP, le Service a invité, en 2005, l'inspectrice en chef des prisons en Angleterre et au pays de Galles à inspecter deux établissements fédéraux pour femmes : Nova (dans la région de l'Atlantique) et Grand Valley (en Ontario).

Le Bureau d'inspection des prisons de Sa Majesté (HMIP) est un organisme indépendant établi aux termes de la loi en 1981; il est chargé de l'inspection des prisons et de faire rapport sur les conditions en vigueur et le traitement des détenues. L'inspecteur en chef est nommé par l'État et ne fait donc pas partie d'un ministère ou d'un service du gouvernement, pas plus qu'il a travaillé pour le Service des prisons. Les inspecteurs en chef qui se sont succédés ont établi une tradition d'indépendance solide ainsi qu'une méthodologie et des critères d'inspection qui reposent sur les normes internationales en matière de droits de la personne plutôt que sur les normes ou objectifs actuels du service des prisons national. Ils sont fondés sur quatre critères d'une « prison saine » (notion présentée pour la première fois par l'Organisation mondiale de la Santé) : que les prisonniers soient détenus en toute sécurité, qu'ils soient traités avec respect et dignité humaine, qu'ils puissent participer à des activités bénéfiques et qu'on les prépare à la réinsertion sociale. Les inspecteurs évaluent ces domaines à l'égard des critères détaillés dans le document intitulé Attentes , lequel aborde tous les aspects de la vie carcérale. Ces critères ont servi à l'inspection des établissements carcéraux dans d'autres parties des îles Britanniques et des territoires britanniques; on a préparé des Attentes distinctes concernant les installations de détention de l'immigration et de jeunes contrevenants.

Les inspections sont effectuées par des équipes d'inspecteurs, nommées par l'inspectrice en chef, et comprennent des spécialistes des soins de la santé et de la toxicomanie. On prépare des rapports détaillés qui sont publiés, avec une liste des recommandations préconisées. Ces recommandations ne sont pas obligatoires, mais le Service des prisons de l'Angleterre et du pays de Galles doivent y répondre par un plan d'action — et, dans la pratique, acceptent environ 95 % des recommandations. Les inspecteurs retournent dans les établissements, sans avertissement, pour vérifier si ces recommandations ont été mises en oeuvre et constatent qu'environ les trois quarts ont été mises en oeuvre, en tout ou en partie.

Au Canada, les inspections ont été effectuées par l'équipe d'inspection qui se spécialise dans les prisons pour femmes, secondée par un inspecteur spécialiste des soins de santé. L'inspectrice en chef, Anne Owers, a également participé aux inspections. L'équipe a passé une semaine dans chaque établissement et a eu accès à toute la documentation ainsi qu'à tous les membres du personnel et aux détenues. Les membres de l'équipe ont également pu discuter avec les représentants du SCC et les intervenant(e)s externes, à l'échelle du pays et localement.

Conformément à la pratique en vigueur en Angleterre et au pays de Galles, on a demandé aux délinquantes de chaque établissement de répondre à un questionnaire confidentiel afin d'obtenir leur point de vue sur tous les aspects de l'incarcération. Les résultats de l'enquête ont servi de point de départ pour les inspecteurs; ils ont également permis de comparer les deux établissements et de faire des comparaisons entre ces derniers et les bases de données d'enquête disponibles sur les femmes incarcérées en Angleterre, qui sont surtout confinées dans des cellules, dans des établissements fermés. Ces comparaisons sont jointes aux rapports et sont mentionnées dans ces derniers. Les responsables de l'incarcération des femmes en Angleterre et au pays de Galles ainsi qu'au Canada² peuvent en tirer des leçons.

Les inspections comportent des lacunes importantes : elles ne s'attachent pas à la question fondamentale visant à déterminer si les femmes devraient être incarcérées, et dans quelles circonstances, dans des milieux immanquablement structurés et contraignants, lesquels influent à la fois sur les femmes et leur famille. On omet d'examiner l'ensemble des services correctionnels, y compris les solutions de rechange à l'incarcération, et le soutien offert aux femmes mises en liberté, même si on fait référence à certains aspects de la pratique en matière de réinsertion sociale. Dans le cadre de ces inspections, on n'effectue pas non plus expressément le suivi du rapport de la CCDP, lequel aborde de façon très détaillée les questions de discrimination et des droits de la personne qui relèvent de sa compétence; notamment, les inspections ne constituent pas une forme de recours externe, comme le recommandait la CCDP. Elles sont simplement des rapports indépendants sur le traitement et les conditions des femmes sous responsabilité fédérale dans ces établissements en septembre 2005. De même, nous sommes profondément conscients du fait que ces inspections ne représentent pas l'expérience d'incarcération de la plupart des délinquantes au Canada : la vaste majorité d'entre elles sont détenues dans les établissements provinciaux.

Les rapports constituent un examen détaillé des conditions et du traitement des femmes incarcérées à l'Établissement Nova et l'Établissement Grand Valley pour femmes en septembre 2005. Nous avons constaté que ces établissements avaient beaucoup de points forts qu'il était possible de reproduire ailleurs, en grande partie, selon les quatre critères d'une prison « saine » — sécurité, respect, activités bénéfiques et réinsertion sociale. Toutefois, chaque critère comporte des aspects sur lesquels il faut se pencher afin d'appuyer et de préserver le modèle innovateur qui a été mis au point et à l'égard desquels nous formulons des recommandations et mettons de l'avant des points de décision visant à apporter des améliorations.

Le milieu ouvert ainsi que la possibilité pour les femmes d'assumer la responsabilité des domaines importants de leur vie, comme la nourriture et l'habillement, reflétaient bon nombre des principes du rapport intitulé La Création de choix . Il est évident et louable que cela ait, par exemple, réduit considérablement les incidents d'automutilation et de suicide par rapport au milieu constitué de cellules à la Prison des femmes de Kingston ou dans les prisons de l'Angleterre et du pays de Galles. L'année dernière, on a recensé plus de 11 000 incidents d'automutilation chez les 4 500 femmes incarcérées en Angleterre, et 32 suicides dans les prisons pour femmes de l'Angleterre au cours des trois dernières années.

D'autres aspects de la vie dans les deux établissements méritent également d'être cités : dans les deux établissements, les femmes étaient occupées à temps plein — programmes, études ou loisirs. La planification correctionnelle était très élaborée et dotée de ressources adéquates, et les programmes étaient adaptés aux besoins individuels. Les unités en milieu de vie structuré procuraient un impressionnant contexte thérapeutique multidisciplinaire pour un petit nombre de femmes ayant des besoins particuliers en matière de santé mentale. À l'Établissement Nova et à l'Établissement Grand Valley, les femmes entretenaient des liens individuels profitables avec les intervenant(e)s de première ligne à qui il incombait d'examiner et de mettre en oeuvre leur plan de même qu'avec le personnel d'autres disciplines. Presque toutes les réponses à notre enquête sur les activités, les programmes et la planification du déroulement des peines étaient considérablement supérieures à celles obtenues dans les prisons pour femmes de l'Angleterre.

Voilà des aspects positifs et, pour bon nombre de femmes, les établissements visés par l'inspection offraient un milieu détendu et positif. Toutefois, ce sont tout de même des établissements contrôlés et fermés, dans lesquels sont détenues des femmes dont certaines ont de la difficulté à socialiser, sont marginalisées ou sont atteintes de troubles mentaux. Selon nous, un domaine n'a pas été abordé adéquatement, soit l'intimidation (« l'usage de la force »), qui peut sévir dans pratiquement toutes les unités résidentielles non surveillées. Dans le cadre de nos enquêtes, les femmes des deux établissements ont mentionné une expérience d'intimidation et de voies de fait beaucoup plus importante que dans les prisons de l'Angleterre, et près de la moitié des femmes sondées ont déclaré qu'elles se sentaient parfois en danger. À l'Établissement Grand Valley, des voies de fait graves se sont produites juste avant l'inspection, et on a mentionné aux inspecteurs le cas des autres femmes qui ont été victimisées, par exemple pour des motifs d'ordre racial.

Nous avons attribué la situation à un certain nombre de facteurs. Premièrement, aucun mécanisme efficace d'orientation et de préparation à la première nuit en détention n'était prévu pour les femmes nouvellement admises en vue d'offrir une orientation initiale et un soutien à l'arrivée. Deuxièmement, les stratégies de réduction de la violence devaient être renforcées compte tenu de la possibilité accrue d'intimidation dans un milieu ouvert, contrairement à l'environnement cellulaire. Troisièmement, tandis que les intervenant(e)s de première ligne travaillent individuellement auprès des femmes concernant leur plan correctionnel, il y avait peu ou pas de participation sociale proactive avec les femmes ni de soutien en ce sens lorsqu'elles se trouvaient dans les unités résidentielles. Bien sûr, il y a un juste équilibre entre assurer un soutien aux femmes et leur permettre de se prendre en charge. Toutefois, le rapport intitulé La Création de choix a prévu un contexte dans lequel le personnel

« doit créer un milieu propice aux relations fondées sur l'exemple, l'aide, la confiance et les décisions démocratiques entre le personnel et les femmes purgeant une peine de ressort fédéral. »

Il convient de renforcer cette notion, en milieu résidentiel et dans le cadre des activités.

La difficulté liée à la gestion des femmes à risque élevé ou ayant un comportement perturbateur ou difficile, dans un milieu ouvert et relativement peu surveillé, a également donné lieu à la construction d'unités de garde en milieu fermé. Dans le système pénitentiaire canadien, la cote de sécurité reflète le comportement en établissement ainsi qu'une mesure de la gravité de l'infraction et du risque d'évasion. Par conséquent, les unités de garde en milieu fermé hébergeaient des femmes qui étaient des intimidatrices, qui avaient affiché un comportement problématique et dont certaines étaient atteintes de maladies mentales ou étaient suicidaires. Au moment où ont eu lieu les inspections, à l'instar de l'ensemble du système fédéral, les unités hébergeaient également un nombre disproportionné de femmes autochtones³ — en effet, une femme autochtone sur cinq purgeant une peine de ressort fédéral était logée dans les unités de garde en milieu fermé.

Le contraste entre ces petites unités et les unités résidentielles exemptes de tensions et pratiquement non surveillées était flagrant. La culture et le milieu reposaient sur le contrôle et la contrainte, pas sur la responsabilité. Les femmes étaient détenues dans des cellules. Elles passaient beaucoup de temps à l'extérieur de la cellule, mais l'accès aux activités et au personnel était limité; celles ayant une cote de sécurité élevée ne pouvaient quitter les unités que si elles étaient munies d'entraves. Le recours accru à l'isolement et aux conditions extrêmement restrictives pour les femmes placées en isolement, y compris celles en isolement de longue durée en vertu du Protocole de gestion national, nous préoccupait également.

Nous indiquons quelques secteurs d'intervention relativement à quelques-unes des pratiques en vigueur dans les unités de garde en milieu fermé et dans les unités d'isolement, sans toutefois trancher la question fondamentale de l'utilisation de ces unités et des catégories de femmes qui y sont gardées. Le rapport de la CCDP énonce une préoccupation importante : les instruments employés pour évaluer et réévaluer la sécurité sont-ils suffisamment adaptés à la culture et au sexe? Nous sommes conscients du fait que l'on s'efforce toujours de mettre en oeuvre ces recommandations et nous demandons instamment qu'on le fasse rapidement. Nous croyons toutefois que le SCC doit également mettre au point un éventail plus large d'outils de gestion et des cheminements adaptés à la culture pour composer avec les femmes difficiles et très perturbées selon une approche plus appropriée et moins coercitive.

À l'autre extrémité de l'échelle, les femmes ayant été placées au niveau de sécurité minimale étaient détenues dans des conditions qui n'étaient guère différentes de celles en vigueur au niveau de sécurité moyenne; de plus, à l'époque où ont eu lieu les inspections, elles avaient peu de possibilités de travailler à l'extérieur de l'établissement ou de vivre dans un milieu véritablement ouvert.

Les inspections ont soulevé un certain nombre d'autres problématiques nationales qui, à notre avis, méritent une plus grande attention de la part du SCC afin que l'on puisse subvenir adéquatement aux besoins, dont certains sont propres aux femmes.

Premièrement, les femmes purgeant une peine de ressort fédéral bénéficient de peu de soutien officiel de la famille et de liens avec cette dernière. Les modalités des visites familiales sont appropriées, mais il n'y a aucun soutien financier de la part du fédéral pour permettre aux familles à faible revenu ou sans revenu de rendre visite aux détenues. La situation est particulièrement préoccupante à l'Établissement Nova étant donné les distances et les coûts afférents. Il n'y a pas non plus de travailleurs de soutien auprès des familles pour faciliter le maintien des liens entre les femmes et leur famille durant l'incarcération.

Deuxièmement, le système fédéral concentre son attention sur l'évaluation et la satisfaction des besoins criminogènes de chaque femme ainsi que sur l'élaboration de programmes visant à répondre à ces besoins. Pour la majeure partie, il s'agit de travaux innovateurs, qui ont été copiés ailleurs, tout particulièrement au Royaume-Uni. Là encore, le rapport de la CCDP exprimait cependant des préoccupations importantes au sujet de la diversité et de l'adaptation à la culture des instruments d'évaluation et des programmes actuels. Nous sommes conscients du fait que les nouveaux instruments et programmes font l'objet d'une évaluation et nous demandons instamment que cela se fasse rapidement et en consultation étroite avec les experts et les groupes d'intervenants à la lumière des recommandations de la CCDP. Nous remarquons également des préoccupations à propos de la rapidité et de la qualité des rapports en vue d'une libération conditionnelle, dont il a été question au moment des inspections et qui ont cependant soulevé des questions quant au soutien et à la formation dont auraient besoin les intervenant(e)s de première ligne pour s'acquitter efficacement de cette tâche.

À l'opposé des travaux sur les programmes, on a accordé relativement peu d'attention aux besoins des femmes en matière d'emploi et d'apprentissage de compétences. Au sein du système fédéral, il ne s'agit pas d'un secteur de préoccupation, et on nous a dit que l'exigence selon laquelle les services fournis par CORCAN (principal fournisseur de travail en milieu carcéral) doivent s'autofinancer avait eu une incidence particulièrement préjudiciable sur les services à l'intention des femmes dans les établissements où les emplois offerts sont trop restreints pour être rentables. L'Établissement Nova et l'Établissement Grand Valley n'offrent pas assez de possibilités pour que les femmes puissent acquérir des aptitudes monnayables et une expérience professionnelle.

En dernier lieu, nous avons constaté avec surprise que ni l'un ni l'autre des établissements ne pouvait fournir de renseignements locaux au sujet d'aspects aussi importants que la libération conditionnelle, la composition de la population et, en particulier, l'observation continue des groupes ethniques. On a recueilli des statistiques détaillées, qui ont été transmises à l'administration centrale, mais il n'y a pas eu d'analyse à l'échelle locale. Les gestionnaires ne disposaient donc pas des renseignements dont ils avaient besoin pour évaluer et gérer le milieu commun par opposition aux plans correctionnels et aux besoins des particuliers.

Nous proposons également que le SCC envisage l'élaboration d'un instrument de rétroaction pour évaluer régulièrement l'expérience des détenues. Le Service des prisons de l'Angleterre et du pays de Galles a conçu un instrument d'évaluation qualitative, lequel fournit aux établissements des données sur les perceptions des prisonnières à l'égard des diverses dimensions de la vie carcérale. Nous croyons qu'un exercice similaire au Canada fournirait de précieux renseignements supplémentaires.

La présente introduction met l'accent sur quelques-uns des secteurs ayant besoin d'une attention particulière. Toutefois, cela ne devrait pas éclipser le portrait général : ces établissements illustrent une approche innovatrice et adaptée à l'incarcération des femmes, laquelle cherche à réduire au minimum les préjudices et à optimiser la responsabilité et le changement positif. Voilà une démarche permettant à de nombreux autres pays, notamment le Royaume-Uni, d'apprendre énormément.

Les recommandations et points de décision énoncés dans les présents rapports visent à appuyer et renforcer ce modèle ainsi qu'à éviter que l'on s'écarte de la responsabilité au profit du contrôle, cadre par défaut d'un contexte de détention. La décision récente selon laquelle les agents de correction doivent revenir au port de l'uniforme semble démontrer cette tendance. Il est également important de garder à tous moments à l'esprit que l'incarcération est forcément coercitive et perturbante. Le danger inhérent à un meilleur modèle d'incarcération, c'est qu'il deviendra une option plus attrayante pour les personnes qui imposent les peines. C'est là un paradoxe dont nous sommes continuellement conscients au Bureau d'inspection des prisons et contre lequel il faut se protéger.

Comme nous l'avons déjà mentionné, le processus d'inspection ne vise pas à satisfaire aux exigences de la recommandation 19 de la CCDP et il ne devrait pas être considéré comme tel. Notre modèle d'inspection a été défini en Angleterre et au pays de Galles, bien qu'il repose sur des normes et des critères internationaux. Le nouveau protocole des NU se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, qui entrera en vigueur en 2006 et que le Canada devrait signer, comporte un mécanisme de surveillance indépendant pour les lieux de détention. C'est pourquoi, et en raison de la recommandation de la CCDP, nous proposons un examen approfondi, avec les organismes et intervenants existants, des mécanismes de surveillance actuellement en vigueur et de la mesure dans laquelle il convient de les compléter ou de les renforcer afin d'offrir une surveillance et une inspection indépendantes régulières.

Le fait que le SCC soit suffisamment brave pour exposer ses établissements à une inspection externe et indépendante, sans limite et avec l'accès libre aux établissements, documents et détenues témoigne de sa transparence ainsi que de son désir d'amélioration continue et d'une meilleure pratique. Nous sommes très reconnaissants aux directeurs d'établissement et au personnel des deux établissements inspectés ainsi qu'à la sous-commissaire pour les femmes et à son personnel de leur aide et de leur soutien dans notre tâche. Nous sommes également reconnaissants à toutes les organisations et à tous les groupes d'intervenants que nous avons rencontrés et qui ont accepté de s'exprimer. Nous sommes particulièrement reconnaissants aux femmes de l'Établissement Nova et de l'Établissement Grand Valley qui nous ont fait part de leurs expériences ainsi que des conditions et du traitement qui constituent le thème central des présents rapports.