Évaluation du rendement

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Rapport d’évaluation: Accord conclu aux termes de l’article 81 par le Native Counselling Services of Alberta et le Service correctionnel du Canada, et le Centre de guérison Stan Daniels

Dossier no 394-2-30

Direction de l’évaluation
Secteur de l’évaluation du rendement
7 octobre 2005

TABLE DES MATIÈRES


REMERCIEMENTS

MEMBRES DE L’ÉQUIPE D’ÉVALUATION

SIGNATURES

RÉSUMÉ

INTRODUCTION

Profil du programme et modèle logique
Contexte
Cadre législatif
Raison d’être du Centre de guérison Stan Daniels
Profil des résidents
Dépenses
Modèle logique
Composition de l’échantillon
Personnesressources clés
Données informatisées
Documentation examinée
Mesures
Potentiel de réinsertion sociale et niveau d’intervention
  selon les facteurs statiques et dynamiques
Entrevues semidirigées
Procédure
Analyses
Limites

PRINCIPALES CONSTATATIONS

Objectif 1 : Succès
Efficience
Efficacité
Objectif 2 : Rentabilité
Objectif 3 : Mise en œuvre
Objectif 4 : Effets non prévus

Objectif 5 : Pertinence

ANNEXES

Annexe 1 : Modèle logique
Annexe 2: Stratégie de mesure des résultat
Annexe 3 : Entrevues avec les personnesresources

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Infraction à l’origine de la peine en cours
Tableau 2 : Évaluation initiale
Tableau 3 : Évaluation initiale des facteurs dynamiques : facteurs identifiés
Tableau 4 : Évaluation des facteurs statiques
Tableau 5 : Indemnités journalières
Tableau 6 : Rapport employérésidents (détenus et délinquants)
Tableau 7 : Coût par résident
Tableau 8 : Coût total de l’entretien des résidents

LISTE DES FIGURES

Figure 1 : Admissions (flux) au Centre de guérison Stan Daniels
Figure 2 : Nombre moyen de résidents par catégorie de délinquants
Figure 3 : Proportion de résidents par catégorie de délinquants
Figure 4 : Nombre moyen de résidents par groupe ethnique
Figure 5 : Proportion de résidents par groupe ethnique
Figure 6 : Nombre moyen de résidents
Figure 7 : Temps écoulé avant une nouvelle condamnation : résidents et nonrésidents
Figure 8 : Comparaison des coûts
Figure 9  : Nombre moyen de résidents à risque plus élevé
Figure 10  : Nombre moyen de résidents présentant un faible potentiel de réinsertion sociale
Figure 11 : Nombre moyen de résidents autochtones

REMERCIEMENTS

L’équipe d’évaluation tient à remercier les employés de l’organisme Native Counselling Services of Alberta (NCSA) et du Centre de guérison Stan Daniels qui ont participé au groupe de travail et qui nous ont grandement aidés à repérer les principaux groupes intéressés, à entrer en contact en temps opportun avec les résidents et le personnel, et à avoir accès à la documentation pertinente.

Nos remerciements s’adressent également à tous ceux et celles qui ont apporté leur concours à la préparation du présent rapport. Nous remercions plus particulièrement Claire Carefoot, pour son aide précieuse à la collecte de données; Mike Hayden, pour avoir éclairci certains points complexes du Système de gestion des délinquants et permis une analyse juste des données; Bentley Livingston et Shelli Ball, pour l’information financière et la définition des postes de dépense; Jean Grenier, pour ses précisions au sujet du calcul du coût d’entretien d’un délinquant et pour avoir examiné la méthode employée pour l’analyse comparative; ainsi que Michel Lalande et Robert Hurtubise, pour avoir pris le temps de discuter avec nous de certaines questions de facturation et de mise en œuvre liées aux accords conclus sous le régime de l’article 81.

MEMBRES DE L’ÉQUIPE D’ÉVALUATION

Mark Nafekh
Gestionnaire principal de l’évaluation
Direction de l’évaluation, Secteur de l’évaluation du rendement
Service correctionnel du Canada

Nicole Allegri
Agente d’évaluation
Direction de l’évaluation, Secteur de l’évaluation du rendement
Service correctionnel du Canada

Hongping Li
Analyste à l’évaluation
Direction de l’évaluation, Secteur de l’évaluation du rendement
Service correctionnel du Canada

Rapport d’évaluation :
Accord conclu aux termes de l’article 81 par les Native Counselling Services of Alberta et le Service correctionnel du Canada, et le Centre de guérison Stan Daniels

SIGNATURES

Original signé par
____________________________________________
Cheryl Fraser
Commissaire adjointe
Évaluation du rendement

29 mai 2006
________________________
Date


Original signé par
____________________________________________
Thérèse Gascon
Directrice générale
Direction de l’évaluation

30 avril 2006
_______________________
Date

RÉSUMÉ

Introduction

L’article 81 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, (LSCMLC, 1992) fournit un cadre législatif dans les limites duquel le SCC et les collectivités autochtones peuvent s’efforcer d’atteindre deux objectifs : fournir aux délinquants autochtones des solutions de rechange à l’incarcération et des services correctionnels communautaires[1]. En juin 1999, l’organisme Native Counselling Services of Alberta (NCSA) a conclu avec le Service correctionnel du Canada (SCC) un accord aux termes de l’article 81.[2] Révisé en avril 2001[3], cet accord restera en vigueur jusqu’en avril 2006. Il permet aux NCSA de participer pleinement à la prestation de services correctionnels aux délinquants autochtones sous responsabilité fédérale que le Centre de guérison Stan Daniels accueille dans le cadre d’un transfèrement ou d’une assignation à résidence. En effet, conformément à l’accord, des délinquants autochtones sont transférés au Centre Stan Daniels ou y sont assignés à résidence comme condition à leur mise en liberté et leur gestion est assurée par des membres du personnel du NCSA. Le Centre offre à ses résidents une gamme complète de programmes et de services fondés à la fois sur des méthodes correctionnelles éprouvées et sur des approches de guérison traditionnelles propres aux Autochtones. Il peut aussi fournir des services à des détenus et des délinquants mis en liberté sous condition non autochtones qui satisfont aux critères d’admissibilité établis par les parties à l’accord dans divers protocoles[4].

Nous présentons ici les conclusions d’une évaluation visant le Centre de guérison Stan Daniels qui a été effectuée conformément avec les dispositions applicables du protocole d’entente afférent (PE, 2001). L’objet de l’évaluation était de vérifier les réalisations et les résultats obtenus en ce qui concerne certains aspects déterminés d’un commun accord par le SCC et le NCSA[5], et définis dans le cadre d’évaluation établi (2004).

Stratégie d’évaluation

L’évaluation est le fruit d’une collaboration entre les NCSA et la Direction de l’évaluation du SCC. Nous avons fait appel aux approches formative et sommative[6] afin de mieux évaluer les aspects visés, c’est-à-dire le succès, la rentabilité, la mise en œuvre ainsi que les effets non prévus et la pertinence à long terme de l’accord[7].

La méthode d’évaluation que nous avons employée est à la fois qualitative et quantitative.

Nous avons recueilli de l’information grâce aux moyens suivants :

  • entrevues avec des personnes-ressources clés;
  • collecte de données (issues de la base de données informatisée du SCC, c’est-à-dire le Système de gestion des délinquants, et des rapports du Centre de guérison Stan Daniels sur l’utilisation des places);
  • examen de la documentation pertinente (version originale et version révisée du protocole d’entente, datant respectivement de 1999 et de 2001; rapport de recherche du SCC portant sur les pavillons de ressourcement destinés aux délinquants sous responsabilité fédérale[8]; rapports d’incident et d’enquête; documents financiers et correspondance).

Nous avons réalisé les entrevues, en personne ou par téléphone, au cours des mois de juillet, août et septembre 2004. Les personnes-ressources interrogées étaient les suivantes :

  • des membres du Native Counselling Services of Alberta;
  • des employés du Centre de guérison Stan Daniels;
  • d’anciens résidents du Centre qui vivaient dans la collectivité au moment des entrevues;
  • des délinquants qui résidaient au Centre au moment des entrevues;
  • des employés du SCC et de la Commission nationale des libérations conditionnelles;
  • des membres de groupes intéressés au sein de la collectivité.

Le processus comportait une visite au Centre de guérison Stan Daniels, qui a eu lieu du 20 au 24 septembre 2004. Enfin, nous avons procédé à des analyses quantitatives des données informatisées portant sur les délinquants qui ont résidé au Centre pendant la période du 1er mai 1999 au 1er juin 2005.

Dépenses

En novembre 1998, le Native Counselling Services of Alberta (NCSA) et le SCC ont établi un budget destiné à couvrir les coûts liés à la surveillance des résidents du Centre de guérison Stan Daniels. Ce budget visait divers éléments, à savoir :

  1. Les frais de personnel, qui incluent les salaires et les avantages sociaux des employés et du personnel de remplacement;
  2. Les coûts liés aux locaux, qui correspondent aux frais liés à la réparation et à l’entretien des bâtiments;
  3. Les coûts de fonctionnement, qui englobent les frais de promotion et de publicité du Centre, les frais bancaires, postaux et téléphoniques, ainsi que les frais relatifs à l’équipement de bureau et à la location de matériel, à l’assurance responsabilité, aux fournitures de bureau, à l’impression et à la reproduction de documents, aux abonnements de même qu’à la formation et aux déplacements des employés;
  4. Les coûts liés aux résidents, notamment les frais engagés pour la nourriture, les vêtements, les articles ménagers, les services de buanderie, les soins médicaux, le transport des délinquants et les articles personnels destinés à ces derniers[9];
  5. Les coûts de programme, qui comprennent tous les frais associés aux services des Aînés et à l’exécution de programmes pour Autochtones;
  6. Les frais administratifs;
  7. Les coûts associés aux services communautaires, par exemple les enquêtes communautaires et la surveillance des libérés conditionnels.

Comme le nombre de délinquants résidant au Centre varie au fil du temps, on a établi le coût quotidien de leur prise en charge pour chaque année en divisant le coût total de ce dernier pour l’année par le nombre de jours-lits utilisés au cours des douze mois correspondants. Le SCC verse au Centre Stan Daniels, pour chacun de ses résidents, une indemnité journalière suivant ce taux quotidien. Le budget est augmenté à la fin de chaque exercice en fonction de l’indice des prix à la consommation de l’Alberta[10].

Les dépenses effectivement engagées dans le cadre de l’accord conclu aux termes de l’article 81 (telles que décrites ci-dessus et conformément à l’annexe B de l’accord) se répartissent comme suit :

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

Jours-lits utilisés

1 419 012

1 274 978

1 686 309

1 770 893

1 584 224

1 623 082

Services résidentiels - indemnité journalière

45 376

69 550

57 520

90 666

66 424

60 919

Services résidentiels - avances

Services résidentiels - total

1 464 389

1 344 528

1 743 829

1 861 559

1 650 648

1 684 000

Projets communautaires spéciaux

21 357

41 370

126 063

175 813

52 080

29 120

Surveillance des libérés conditionnels

214 688

130 046

115 943

93 380

Enquêtes communautaires

42 148

26 913

20 172

11 644

Services communautaires - total

21 357

41 370

382 899

332 772

188 195

134 144

Autres

0

0

2 930

20 336

22 448

19 375

Total

1 485 746

1 385 898

2 129 658

2 214 667

1 861 291

1 837 519

PRINCIPALES CONSTATATIONS

Nous présentons ci-dessous nos résultats pour chacun des aspects évalués.

Aspect 1 : Succès

Efficience

Constatation 1 : Le Centre de guérison Stan Daniels n’est pas exploité à sa pleine capacité, malgré un bon bassin de candidats éventuels.

Constatation 2 : Au moment où les parties ont convenu de la formule de financement à adopter pour le Centre Stan Daniels, la population des résidents du Centre comptait environ 50 % de délinquants bénéficiant d’une mise en liberté discrétionnaire, 20 % de délinquants libérés d’office et 30 % de détenus. Or, le Centre accueille une proportion croissante de délinquants nécessitant une surveillance accrue (détenus et délinquants libérés d’office). La formule de financement ne tient pas compte de cette tendance, qui pourrait influer sur la capacité du Centre à répondre aux besoins liés à ce changement dans le profil des résidents.

Efficacité

Constatation 3 : Le Centre réussit à offrir des solutions de rechange à l’incarcération, en particulier pour les délinquants autochtones, tout en obtenant des taux de réinsertion sociale comparables à ceux d’autres établissements correctionnels de même type.

Aspect 2 : Rentabilité

Constatation 4 : Le Centre est rentable, car on y obtient les mêmes résultats correctionnels à un coût moindre.

Aspect 3 : Mise en œuvre

Constatation 5 : Les efforts déployés par les parties à l’accord pour cerner et résoudre les problèmes liés à l’administration financière ont connu un certain succès. Cependant, il reste à préciser officiellement les rôles et les responsabilités dans le cadre de l’accord.

Constatation 6 : On a mené des examens conjoints et défini les problèmes à la suite des incidents survenus et non de façon annuelle, comme le prévoit l’accord.

Constatation 7 : Le système de gestion des délinquants (SGD) du SCC présente des lacunes en ce qui concerne l’historique des arrivées au Centre et des départs, tant pour les détenus que pour les délinquants en liberté sous condition.

Aspect 4 : Résultats non prévus

Constatation 8 : La modification du profil des résidents du Centre soulève des préoccupations quant au niveau de surveillance pouvant être assuré pour les délinquants à risque plus élevé. Toutefois, les données relatives aux années les plus récentes indiquent que cette tendance est en train de se renverser.

Constatation 9 : Le transfèrement de détenus ayant une cote de sécurité médium au Centre n’est pas en accord avec les critères de sélection inclus à l’Accord.

Aspect 5 : Pertinence

Constatation 10 : La réduction progressive de la proportion d’Autochtones parmi les résidents du Centre a fait en sorte qu’on s’écarte des principes sous-jacents de l’article 81 de la LSCMLC.

RECOMMANDATIONS

Recommandation 1 : Afin d’assurer une mise en œuvre plus efficace de l’accord, le SCC et le NCSA devraient améliorer les processus employés pour trouver des candidats potentiels en établissant un mécanisme formel prévoyant l’examen de tous les cas et un protocole formel pour orienter les délinquants à cet établissement.

Recommandation 2 : Il faudrait que le SCC et le NCSA examinent l’indemnité journalière afin de s’assurer qu’elle est adéquate et qu’ils envisagent la possibilité d’établir une indemnité distincte pour chaque catégorie de résidents (i.e. détenu et délinquant).

Recommandation 3 : L’accord conclu par le SCC et le NCSA aux termes de l’article 81 devrait être modifié afin de mieux préciser les rôles, les responsabilités et la reddition de comptes en ce qui a trait aux procédures d’établissement de rapports et à l’administration financière dans le cadre de l’accord.

Recommandation 4 : Le SCC et le NCSA devraient produire un rapport d’examen annuel conjoint normalisé qui permettrait de cerner rapidement les problèmes liés à l’accord.

Recommandation 5 : Le SCC et le NCSA devraient veiller à ce que la collecte des renseignements relatifs aux transfèrements et aux mises en liberté ainsi que les entrées des résidents dans le SGD se fassent dans le respect des Instructions permanentes (IP) applicables. Les parties devraient voir à ce que cette information soit tenue à jour en se basant sur les rapports sur l’Utilisation des places au Centre, de manière à ce que les données du SGD donnent une idée juste de l’occupation des places au Centre en tout temps.

Recommandation 6 : Le SCC et le NCSA devraient revoir les critères de sélection établis dans l’accord afin de préciser davantage les niveaux de risque et de besoins acceptables pour un transfèrement au Centre.


[1] Rehausser le rôle des collectivités autochtones dans la prestation des services correctionnels : Solutions de rechange autochtones à l’incarcération et à la surveillance de la libération conditionnelle des délinquants autochtones, articles 81 et 84 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, Direction des initiatives pour les Autochtones, SCC, mai 2003.

[2] Voir l’accord conclu aux termes de l’article 81 par le NCSA, représentés par le directeur général de cet organisme, et Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le solliciteur général du Canada.

[3] On a modifié l’accord afin que l’indemnité quotidienne devant être versée pour la prise en charge des délinquants puisse être rajustée à la fin de chaque exercice de façon à tenir compte de la hausse des coûts entraînée par l’inflation, conformément à l’indice des prix à la consommation de l’Alberta établi par Statistique Canada pour l’année correspondante.

[4] Voir la partie du présent rapport intitulée Critères de sélection.

[5] Le NCSA est un organisme sans but lucratif dûment constitué en vertu des lois de l’Alberta qui s’efforce de favoriser le développement et le bien-être global des familles et des collectivités autochtones.

[6] On effectue une évaluation formative à mis-parcours de la mise en œuvre de chaque politique, initiative ou programme. Celle-ci est généralement centrée sur des questions d’exécution. Vers la fin de la mise en œuvre, une évaluation sommative tenant compte de l’information issue de l’évaluation formative et visant d’autres aspects (le succès, la rentabilité, les effets non prévus et la pertinence) est réalisée.

[7] On entend par « succès » la mesure dans laquelle une politique, un programme ou une initiative donne les résultats escomptés, compte tenu des ressources utilisées. Le terme « rentabilité » désigne la relation entre les sommes dépensées et les résultats obtenus pour ce qui est d’adopter d’autres modèles de conception et d’exécution. Par ailleurs, l’évaluation de la mise en œuvre permet de vérifier si le programme est organisé de manière à assurer l’atteinte des objectifs fixés. Enfin, la pertinence réside dans la mesure dans laquelle la politique, le programme ou l’initiative demeure conforme aux priorités ministérielles et gouvernementales, et répond vraiment à un besoin.

[8] Trevethan, S., N. Crutcher et C. Rastin. Étude sur les pavillons de ressourcement pour délinquants sous responsabilité fédérale au Canada, SCC, Direction de la recherche, 2002.

[9] Les articles personnels comprennent, par exemple, les produits du tabac et les produits d’hygiène personnelle, et leur coût est calculé selon leur prix courant.

[10] D’usage très répandu, l’indice des prix à la consommation (IPC) est un indicateur de l’inflation (ou de la déflation) qui indique les fluctuations dans le pouvoir d’achat associé à la monnaie canadienne. Il est obtenu en calculant chaque mois le coût d’un « panier de provisions » fixe composé des produits de base achetés par un consommateur canadien type au cours d’un mois donné.

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